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“监管沙盒”中国化高质量发展的路径研究

来源:知实学术 分类:管理论文 发布时间:2020-06-19 浏览:

  摘 要:金融与科技的融合发展在深刻改变金融业态、重塑金融商业模式的同时,亦带来技术风险、数据风险、垄断风险等新型风险,而传统监管受此影响出现监管法律滞后、监管真空等困境。英国的“监管沙盒”作为一种主动适应型监管机制,凸显主动性、灵活性的监管理念,依靠主动提供“缩小版”真实应用场景和“宽松版”监管环境的“安全空间”,支持金融科技企业创新产品、服务、业务模式,能有效协调“金融创新”与“金融监管”的关系,进而实现“促进金融创新”与“金融风险防范”之间的平衡。“监管沙盒”中国化的战略构想体现监管思路、推行模式、具体规则、理念调适方面的变革,我国应从近期、中期、远期三个方面强化“监管沙盒”中国化的有效治理。

  关键词:金融科技;金融创新;金融风险;监管沙盒

  中图分类号:F832.1 文献标识码:A 文章编号:1671-0037(2020)2-49-12

  DOI:10.19345/j.cxkj.1671-0037.2020.02.006

  《中国市场》定位:投资者、创业者、企业家的读物,连接国际国内两个市场的窗口。《中国市场》卖点:重大经济问题研究;重大市场现象报道;市场分析、预测、展望国内外商务信息;创业资讯;品牌展示。

  1 金融监管创新模式:“监管沙盒”的提出

  金融监管部门负有管控金融风险和推动金融稳定发展的职责,既要实现金融领域快速健康发展,又必须防范共性的金融风险和不同业态模式下的金融风险[1-3](表1和表2)。因此,金融创新的大量涌现对于金融监管部门构成较大压力。基于微观视角而言,监管部门须加大对当前金融监管领域知识与业务的学习力度,并在实践运作中具备良好的甄别、测试能力,既能确保创新得到高效支持,亦能保证创新合规、合法;基于宏观视角而言,监管部门须不断完善现有金融监管框架,健全金融监管法规,保持金融监管制度与模式与时俱进,并适时推出新金融模式和更新金融监管体系,且实时对当前监管理念、监管框架、监管工具进行评估,以确保其有效性和针对性。世界各国所发生的金融危机表明,金融监管部门或机构对金融创新的极力“鼓吹”或大力“封杀”以及金融监管与金融创新不能同步发展是造成金融危机爆发的主要原因[4]。对于金融创新而言,金融监管的“缺位”会导致金融风险集聚、危机潜伏,但监管的“越位”亦会造成金融创新发展畸形、严重滞后。无论“监管不足”或是“监管过多”,均会降低监管部门的公信力,影响其在公众领域里的形象,并造成监管低效、劣币驱逐良币的现象产生。此外,失效的监管制度与模式亦可导致金融创新成本加剧,产生不合理甚至不合法的“伪创新”,进而抑制真正金融创新的出现。鉴于此,要着力构建监管与创新同步、协调的监管模式,以避免出现监管的“缺位”与“越位”,免于形成监管双轨制的局面,促使金融领域公平竞争、健康发展,从而加快金融高质量发展的步伐。正是在这样的背景下,英国率先提出了“监管沙盒”模式,逐渐成为金融科技、保险科技的国际主流监管方式,并且引起学界广泛关注和讨论。

  目前,我国经济结构正处于加快转型升级的时期,经济高质量发展产生更高的金融需求,传统金融体制已不能完全满足经济发展的需要。如何在防范金融风险的前提下促进金融创新发展,是当前监管者亟须解决的重大课题[6]。党的十九大报告提出“健全金融监管体系,守住不发生系统性金融风险的底线”和“创新监管方式”双重目标。为此,我国的金融监管可借鉴英国的“监管沙盒”制度。“监管沙盒”是金融创新监管领域的一种“制度安排”和创新监管的“试验场所”,其旨在促进信息在金融机构间的充分流动,提升信息透明度,促进金融创新和金融监管的互联互通,在促进金融创新发展的同时将风险处于管控之中,进而保证金融创新可持续发展。一是塑造全新的金融监管理念、监管工具、监管模式,从而降低监管成本,提升监管效率。国际金融危机过后,各国为寻求应对未来发生金融危机的有效措施,不断进行探索,寻求避免出现危机前的“松散式”监管与危机后的“过渡式”监管的局面,在金融创新与金融监管之间寻求有效平衡,从而探寻出“监管沙盒”机制[7-8];二是强化监管部门职能。在当前金融监管领域中存在着“监管悖论”,即管控风险与提升金融体系服务于实体经济的效率不可兼得。但在“监管沙盒”机制下,两者可实现统一结合;三是推动金融创新加速发展。在传统金融监管模式下,企业金融创新申请时间较长、合规成本较高,但在“监管沙盒”机制下申请时间缩短、合规成本降低,且企业创新收益率高于监管套利[9]。鉴于“监管沙盒”所具有的重大效用,我国金融监管部门也逐步提升对其的重视度,并于2018年4月在工业和信息化部隆重召开“监管沙盒应用闭门研讨会”,从现代化信息技术、政策法规与金融监管等方面深入探讨“监管沙盒”在我国的应用情景,并对符合我国国情的“监管沙盒”运作机制进行研究。鉴于此,我国监管机构可在立足于国情的前提下,结合英国“监管沙盒”运作的经验和教训,深刻研究“监管沙盒”的创新性监管思维,进而探寻我国“监管沙盒”的运作机制。

  2 英国“监管沙盒”高质量发展:逻辑与经验

  2.1 英国“监管沙盒”的基本含义

  为保障消费者的合法权益、促进金融领域公平竞争、减少监管障碍,英国金融行为监管局(FCA)在2014年制定“项目创新”和“创新中心”计划,且于2015年11月制定“监管沙盒”制度,并进行有效实施。在全球首创的“监管沙盒”机制下,英国打造出相对的“安全空间”,而金融科技企业可在安全空间中进行金融产品、服务等测试,且不用担心因测试触发相关法律法规而受惩罚,从而调动企业开展创新的积极性。“监管沙盒”主要是推动金融监管与金融科技企业相辅相成的机制安排,旨在确保企业保障消费者权益,且在此基础上根据FCA所制定的審批程序提出申请,在得到授权后指定测试金融产品、服务和模式等,FCA则对企业测试流程进行监督和评估,以决定该产品、服务等是否在沙盒外进行推广。2016年3月,FCA开始接受69家企业测试申请,符合标准的有24家,进入测试的有18家;2016年11月,宣布进行“监管沙盒”第二批测试,且收到77份关于“监管沙盒”第二阶段的申请书,经过初步筛选后有31家企业具备申请进入“监管沙盒”的资格,且有24家企业开始准备测试;2017年6月,第三批申请企业有61家,且符合标准的企业有18家,并全部进入测试;2017年12月,第四批申请企业有69家,符合标准的企业有29家,并全部进入测试。自2016年实施“监管沙盒”以来,英国共经历4批276家企业申请测试,而最终进行测试的有89家,最终进行测试的企业占申请企业的比例分别为26%、31%、30%、42%,第5批测试申请已于2018年11月30日截止。进行沙盒测试的企业主要是“初创企业”,且企业来自于银行、保险、证券等行业,而零售银行业占前四批测试者的大多数。测试内容主要有基于分布式记账技术的支付服务和人工智能软件,根据测试流程中对客户的观察以确定消费者偏好。

  FCA制定“监管沙盒”计划,旨在打造出安全的监管区域,从而为金融科技公司提供与真实市场相差无异的安全实验环境,从而有助于金融科技公司进行金融技术开发、金融模式塑造、金融产品创新等项目测试,且在测试过程中不受监管规则约束。这不仅可保障消费权益免于损害,亦可推动该金融产品、服务等测试顺利开展。基于金融科技视角而言,在塑造监管区域中进行产品、服务等测试,可确保相关风险得到及时有效控制,从而最大限度降低企业测试成本[10];基于监管机构视角而言,可在企业测试过程中探寻符合测试金融产品、服务等的推广机制,并探索新监管手段以更好地促进金融创新发展,缩短受测产品、服务等从研发到推广的时间周期,进而驱动金融行业发展。“监管沙盒”测试不仅能促使企业实现小范围内真实环境模拟测试,亦可为监管机构探索促进测试产品、服务等推广的机制提供新视角,并发现当前监管体制中的不合理规定,使得适度监管、包容监管等创新监管理念获得高效贯彻。“监管沙盒”不仅可高效平衡金融创新和金融风险,而且能兼顾金融监管的安全目标和效率目标。作为一项平衡金融科技创新与风险的制度设计,“监管沙盒”的核心机制既包括监管测试主体、监管豁免、测试程序,又涵盖消费者利益保护、沙盒退出等相关内容。从本质上讲‘监管沙盒”强调的是监管机构、金融科技创新企业、消费者多元共治的监管理念,并将事前预防与事中、事后监管有机统一,进而高效突破监管信息非对称的困境,最终实现对风险的全程监管。

  2.2 英国“监管沙盒”的标准和流程

  为提升企业创新积极性、充分发挥“监管沙盒”的作用,英国依据国内实际情况对“监管沙盒”流程做出规定:依据所设定的准入规则与创新标准,监管部门对申请企业进行审查,在较短时间内筛选出符合标准的企业,获得测试资格的企业必须与监管部门共同商定测试方案,所采取的方案须含有保障消费者权益的举措和相应的应急措施,监管部门公布采用的“沙盒”监管工具,之后企业进入“沙盒”开始进行创新测试[11]。监管部门依据测试规定监督企业测试流程,在测试期间企业须定期提交测试报告和风险评估状况报告,并在结束时提交最终测试报告,监管部门根据测试监督情况及最终报告给出书面反馈。对于具备进入“沙盒”标准但却没有营业牌照的非金融机构,监管部门对其“限制性授权”,在通过测试后,企业可正式向监管部门申请金融营业牌照;对于具有经营金融业务权限的企业,监管部门采取“无异议函”“个别指导意见”或限定范围内的法律“豁免”等方式,以减少创新测试时间。

  对于企业在“沙盒”中测试的产品和服务,FCA提出一定考量标准,这主要体现为“受测产品与服务是否能达到创新标准、与当前市面相应的产品与服务是否有本质差别和创新之处、受测产品和服务是否能为消费者带来益处、受测产品与服务的开发机构是否是金融类企业或机构、产品与服务的自身特性是否适合进入“沙盒”测试、产品与服务开发公司进行的相关活动是否符合监管标准”。“监管沙盒”规定对于那些进行测试的金融产品和服务,测试企业须告知消费者相应风险,而消费者在获知风险的基础上自愿参与测试,且测试期间消费者权益若受到损害可申请相应赔偿[12]。根据测试进展状况,FCA向受测消费者披露测试信息,以保障其相应权利不受损害等,而参与测试的消费者与其他金融消费者具有相同权利。尤其是,监管部门采取单独提供指导性意见、发布限制性许可证、予以豁免或修改规定、开立不强制行动函等措施帮助申请企业更好地开展测试。

  根据上述,“监管沙盒”的运作流程主要分7个步骤:①企业申请。企业根据监管部门所制定的标准,申请关于产品与服务等的测试。②监管部门进行评估。对于符合标准的企业,监管审核通过后将安排专门人员与之进行联系。③测试企业与监管部门开展合作。测试企业须与监管机构共同商定测试方案,协商测试所适用的监管政策,共同制定测试参数、评估方法、报告要求以及消费者保护措施。④企业开始进行测试。⑤监管机构对测试企业进行持续性监督。⑥测试企业向监管机构提交报告。测试企业在测试期间须定期向监管机构提交测试报告以及最终测试报告,监管机构对报告进行评估。⑦监管机构审核报告予以通过后推动产品上市。

  2.3 英国“监管沙盒”的优势和劣势

  2.3.1 英国“监管沙盒”的优势。这主要体现为:①强化监管与金融创新的一致性和协调性。在金融创新发展过程中,监管机构在监管手段、监管方式以及监管模式的更新上都落后于金融创新的发展速度,因而也造成金融创新快速推进过程中所引致的各种金融风险不能得到有效处理。有效平衡金融创新与金融监管之间的关系是监管机构致力于解决的重大课题,但FCA推出的“监管沙盒”机制提供了一种新的解决思路。“监管沙盒”运作机制主要体现在两方面:一是FCA对测试企业进行授权,使其突破现有规则束缚,敢于进行创新测试;二是FCA对企业测试流程进行监督,在监控期间发现现有监管框架体系不适合、不匹配企业创新的细则或条例,并进行相应修改和完善,以确保监管规则实时性、有效性以及匹配性,从而推动金融科技加快发展。英国实施的“监管沙盒”机制,不仅可构建较为完善、合理的监管框架,亦能促进金融创新的大量涌现和发展,并最终推动金融行业进步;②减少监管对于金融科技创新的束缚。信息化发展突飞猛进,促使现代金融科技快速发展,这对当前金融监管领域形成较大冲击,未能与金融创新发展同步。金融监管滞后于金融创新亦在一定程度上限制了金融科技发展。但英国“监管沙盒”机制缓解了这种情况,FCA主张根据对企业在沙盒中的测试监管来探寻既符合金融创新发展,又能促进金融行业稳步推进的监管框架,并深化同金融科技企业的沟通与交流,促使金融科技企业向市场提供更多优质的金融产品与服务。为推动金融科技更好地进行产品与服务测试,FCA协助金融科技企业探寻测试方案,并向其提供一系列便利举措与方案,这不仅可降低申请企业的创新成本,同时亦能让众多投资者更加清楚地了解测试企业,提高对企业价值的评估能力,从而有利于更好在金融市场上获得融资;③重视保障消费者的合法权益。英国的“监管沙盒”机制在促进金融创新的同时,注重对消费者合法权益的保障,维护金融企业与消费者良好的社会关系,为保障消费者权益构筑安全防护墙[13]。在试验区测试金融科技公司,可随时掌控创新产品和服务等在测试期间产生的风险:一旦产品或者服务测试失败,则能阻止产品或服务面向市场;如果测试成功,且可产生明显的经济效应,进而将测试产品或服务推向市场。英国“监管沙盒”的运作模式,将金融创新风险控制在“沙盒”之中,从而有效避免风险扩大,充分保障消费者权益,且在测试中可对产品、服务等进行深入了解,从而更好地提高社会公众福利水平;④缩短创新推向市场的时间并节约成本。在测试中,FCA为每个测试企业配有专人负责,指导企业推进“监管沙盒”测试,这对企业理解监管政策、减少合规费用具有积极意义。部分企业在“沙盒”中通过改善公司治理,使得创新产品开发周期缩短,更快通过测试。英国第一批参与测试的企业中75%已经成功完成測试,且完成测试的企业中约有90%会向(“沙盒”外)市场继续推广。

  3.1.4 消费者保护机制。消费者保护贯穿“监管沙盒”测试全流程。英国“监管沙盒”机制允许申请企业进入“沙盒”的前提是测试项目必须具有完善的金融消费者权益保护机制、信息披露制度、消费者损失赔偿方案及风险控制举措,强制测试企业对消费者权益进行保障,并要求企业建立消费者自愿参与和退出机制。在进入“沙盒”测试前,企业须根据监管机构的规定寻求合适的消费者参与测试。参加测试的消费者须具备一定的风险识别及抗风险能力,且自愿参与,测试企业则根据规定保障消费者的知情权、收益权、隐私权、损害求偿权等,并清晰界定消费者与企业分别承担的职责。消费者在获知相关测试细节之后,有权自主决定是否参与测试,且自主选择交易对象;确定参与测试后,企业定时发放消费者应得收益,并合理保存在交易、注册过程中获取的消费者数据,且进行合法合规使用[16]。为解决可能产生的消费者与企业之间的纠纷,应建立第三方纠纷解决机制,且成立“风险损失赔偿基金”和“损害救济赔偿机制”,有效确保消费者的损失可获得赔偿。为全方位保障消费者权益,监管主体可协同消费者权益保护协会及相关的社会组织,建立完善的消费者意见反馈机制、维权机制等。

  3.2 “监管沙盒”中国化高质量发展的路径设计

  “监管沙盒”运作流程的关键在于创造“监管试验区”,测试主体在“试验区”内进行金融创新测试,监管主体进行全程监管,这既能审查金融创新带来的潜在风险和负面影响,同时亦可有效地推进金融创新实验,大幅度缩短测试项目从产生到上市的时间周期,并有效提升监管效率、降低监管成本。改革开放40年来,我国进行多次试点改革,在改革领域积累许多经验和方法,且“监管沙盒”机制与试点改革有诸多相似之处:二者都是政府推进各项改革创新的一种制度安排,均通过小范围内实验以控制其所造成的风险,待实验成功后再予以大面积推广。但二者亦存在本质差异:“监管沙盒”是一种相对常态化的制度安排,而改革试点则是针对不同地点实施不同安排,且二者在应用领域、市场导向以及稳定预期上存在很大迥异。我国改革试点制度是政府自上而下、逐步放松行政管制的一种试验性制度安排,而“监管沙盒”机制是在受到金融科技迅速发展所形成的冲击后,政府对企业的金融创新由原先被动适应、事后监管到主动干预、积极监管的一种制度安排。政府部门通过出台相关法律、政策等规范互联网金融市场,行业协会通过制定行业准则以及建立相应预警机制防止金融风险发生,企业平台则通过自控方式避免金融风险,具体的互联网金融监管体系见图1。

  “监管沙盒”机制能否在我国金融市场体制尚未完全成熟的情况下实现引入,以及需何种制度设计和相应的配套服务设施均需要不断进行探索,从而探寻出最优路径。对于“沙盒”的引进,须监管主体细致化、深入化考量我国监管领域的应用方式。“监管沙盒”是一种全新的监管机制与模式,在引进后应当确保其核心运作流程不被过多改变,不会在国内环境下被“同化”而失去本质。应逐步强化“沙盒”与改革试点的核心理念相融合,吸纳改革的经验教训,从而扩大“沙盒”机制的效用力。借助于改革试点的运作逻辑,在促进“沙盒”机制推广前,可先筛选若干地方作为试点,设置地方性的“监管沙盒”,从而测试此监管模式的适用性、可操作性以及市场兼容性。若市场反应良好,则能进一步扩大试点范围,直至全国范围内普遍复制应用。为促进“沙盒”机制更好地融入我国监管领域,监管主体可对“沙盒”应用进行行政化指导,加深其与行业之间的协调性和互动程度,同时尽可能地获得更多的监管资源。在地方性试点取得成功之后,可建立较为广泛的“监管沙盒”产业园或“监管沙盒”试点中心,促进不同地区、不同“沙盒”监管区之间的信息互联互通,打破过去僵硬的行政体制,避免监管职权的滥用,推动“沙盒”监管更加灵活,成为高效、透明的容错机制。

  “监管沙盒”作为一种创新的监管方法,需要对其进行法律授权,从而为之提供“合法性”的基础。当务之急,建议先由国务院金融稳定发展委员会统筹协调,由中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会、证监会联合出台统一的“监管沙盒”部门规章,制定完整的“监管沙盒”规则。待“监管沙盒”在我国运作一段时间后再基于法律法规层面立法。为此,我国需要吸收英国“监管沙盒”的运作经验,在制定相关规则时至少涵盖5点:①申请测试主体资格。可限定为“以正规金融机构为主、准金融机构为辅”。②监管豁免。支持符合“沙盒”测试条件的企业在“安全空间”内充分创新。③测试程序。完整的流程包括“测试申请—审核—建立测试路径—方案实施—测试和监测—评估—决定是否推广”。④消费者利益保护。这主要包括风险告知、自由进退保障、补偿方案等。⑤退出机制。这主要包括“完成后退出”和“中途退出”两种情况,相应企业面临“继续开展业务”和“不得继续开展业务”两种情况。

  “监管沙盒”集聚先进的科技发展理念,蕴含先进的计算机科学技术,是数据驱动、科技驱动在监管领域的体现。依靠先进的科学技术进行监管是未来监管的主流趋势,亦是“监管沙盒”未来的发展方向。监管主体在对处于“沙盒”中测试的企业进行监控时,应充分搜集和整理企业测试数据,利用前沿的监管技术进行数据挖掘和分析,从而对企业内部组织架构的风险应对能力予以评估;通过人工智能和机器交互进行监管政策解读,实现监管主体与测试企业之间的良性沟通循环;借助于集成学习、机器学习等手段提升企业风险识别、风险应对能力以及学习能力,且为企业量身打造测试项目方案[17]。监管科技的应用不仅能强化“监管沙盒”的应用机制,亦可促进监管部门与企业间的沟通与协调,实现政府引导、监管部门监管、企业参与的监管框架体系,从而制定出有利于企业长远发展的战略规划。监管科技主要面向的对象为政府和企业,因而并不会在市场上过多应用,不会对社会公众的个人数据、信息隐私等造成压力。目前,金融机构在推广产品、服务时,积累大量的客户数据和拥有庞大的市场,监管科技企业只需要获取数据接口就能进行相应产品、服务等的研发和测试。央行等核心监管主体机构运用区块链、人工智能、物联网等现代化信息技术进行企业征信管理和开展反洗钱等业务,同时为提升监管效率、监管时效性等而不断深化监管科技发展。“监管沙盒”等监管机制的创新与应用表明,传统金融监管正在发生本质变化,相应的监管运作逻辑将会逐渐改变。未来,應逐步构建一个涵盖社会资源监管的“四位一体”的社会共治体系。

  4 “监管沙盒”中国化高质量发展:多元化治理路径

  4.1 近期治理路径:“监管沙盒”应注重创新管控和政策支持

  4.1.1 积极实施“监管沙盒”,驱动金融创新。在信息化技术驱动下,金融科技发展迅速,科技企业只有紧跟前沿科技发展趋势与步伐、顺应时代发展潮流才能不断提高竞争优势。监管机构作为监管环境的构建与维护主体,应不断更新监管手段、采用现代化监管科技,从而为科技企业营造良好的创新环境与氛围。借鉴英国成立创新中心的做法及经验,先在试点处引进“监管沙盒”,模拟“监管沙盒”的运行机制,并在充分掌握“沙盒”运作流程的基础上结合本地区发展实际提出符合国情的“监管沙盒”机制,进而逐步扩大试点范围,不断创新“沙盒”设计,更新运作方式。“监管沙盒”在我国实际运作过程中可采用“虚拟沙盒”“沙盒保护伞”等制度相配套运行,根据不同机构进行创新实验的需要,进而为其提供符合自身测试的方式。

  4.1.2 严格管控金融风险,缩小风险边界。基于“沙盒”设计的目的而言,“监管沙盒”机制旨在防范金融创新风险,将新兴科技在面向市场前进行“检测”,以发现可能存在的潜在风险,从而维护金融发展稳定性和保持科技企业创新的积极性。“监管沙盒”防范金融的出发点是“消费者利益是否受到损害、是否具有完善的消费权益损害赔偿机制和纠纷解决机制”,但落脚点应从能否对整个金融行业、国家资金流动造成重大风险进行考虑,切实发挥“沙盒”监管作用,提升监管效率[18]。在“沙盒”准入的起始环节,应进行严格把关,审慎排查申请测试企业,确保进入“沙盒”的科技企业不存在资金流动与监管问题,清楚测试企业的资格与背景,以保证其不存在违法违规问题;在“沙盒”测试期间,对企业的每一测试流程仔细监管,及时处理测试不通过的产品或服务等项目;在测试通过后,监管机构可设置应急救助机制,以防范在测试中出现危险情况,从而避免情况恶化,造成不必要的损失。

  4.1.3 制定制度保护方案,确保消费者权益。借鉴发达国家及地区,如英国、新加坡、中国香港等,在推广“监管沙盒”机制期间采取的保护消费者权益的举措。我国对于“沙盒”机制的引进采用的是试点先行的方法,在“沙盒”引进以及推广期间根据监管以及保障权益的需要,适时制定相关保护方案。在“沙盒”引进初期阶段,可以效仿英国监管主体选择的监管方式,即大力推动“沙盒”与具有一定规模的企业合作,减少初期引进风险,在合作中陆续进行探索和改进,完善“沙盒”内部运作流程;在“沙盒”实施中期阶段,不断强化测试企业互动参与程度,进而发现运作机制存在的缺陷,并进行纠正,从而不断强化消费者保护力度,扩大消费者保护空间,提升消费者的体验感;在“沙盒”机制成熟后,吸收英国多种测试机制并存的做法,且在结合我国实际情况的前提下,为测试企业提供不同的测试机制,促使互联网金融企业不断加强消费者保护力度,并按照监管机构要求制定相应的保障方案,且在监管机构进行备份。监管机构根据留存的方案措施,对于创新产品和服务达不到消费者保护标准的互联网金融企业,采取相关保障措施,从而确保消费者权益免受损害。

  4.1.4 实时追踪“沙盒”研究,提供政策支持。“监管沙盒”机制是监管科技领域高端化、前沿化且带有信息化时代烙印的一项监管技术。为提升“沙盒”的应用性和实效性,驱动“沙盒”机制不断在实践中更加完善,须强化“沙盒”机制研究,实时追踪“沙盒”发展趋势,紧跟“沙盒”前进动态,在“沙盒”同监管实践相作用时逐步深化创新制度,填补监管空白区域,弥补监管漏洞。在政策层面对“沙盒”机制的引进及应用给予一定的优惠举措,适时出台或调整“沙盒”监管政策,着力使政策成为推进金融科技发展的动力源泉和奠基石,并在此基础上更加全面地保障消费者权益。

  4.1.5 积极培养监管人才,储备智力资源。复合型监管人才是“监管沙盒”制度实施的保障,推动“监管沙盒”机制在国内充分发挥效用需要一定的监管资源,而监管人才则是不可或缺的部分。掌握全面的金融监管科技知识、拥有丰富监管经验的复合型监管人才,可以深化对“沙盒”机制形成的认识,更加完善“沙盒”机制、推动监管科技快速发展,从而强化在创新与监管两个层面的软实力。鉴于此,应大力培育既掌握金融科技知识,且具有监管理念与实践操作经验的复合型监管人才,为“沙盒”机制发展储备相关科技人才,建立人才储备库。

  4.2 中期治理路径:创新金融监管模式、监管合作及协调模式

  4.2.1 创新金融监管模式,密切協调其与现行金融监管体制的关系。积极探索多样化金融监管模式,促进监管领域全面化发展。我国监管领域借助于数据搜集与整理,进行大数据全面分析,以掌握金融领域发展状态和监测金融行业可能存在的风险,从而防控系统性金融风险。但是,金融科技呈现出复杂化、层次化和多样化的特征,在一定程度上造成监管困境,加剧监管难度,出现空白监管、监管错位等多种监管问题。监管机构作为监管领域的“掌舵手”,应根据现代金融行业的发展特征,将信息技术与监管手段密切结合,深化监管机制改革,创新监管科技方式,不断更新监管理念,扬长避短实现“优势化”监管。借助于“监管沙盒”试点的开展,逐步建立融入金融行业的长效监管机制,实现金融行业稳步运行[15-19]。不断推进创新科技型企业加入“沙盒”,监管机构根据企业的发展阶段以及创新项目的特点实施“差异化”监管,为不同企业量身打造监管方案,且根据测试定期提交的测试报告以及最终测试报告进行评估,并针对创新项目提出的建设意见,做出是否推广测试项目的决策,以减少企业创新引发的风险。推进“沙盒”机制实施不仅可监测创新是否存在潜在风险,亦能检查监管体制存在的漏洞。鉴于此,在进行项目检测时应不断改进监管机制,明确监管职责,避免分业监管中存在的问题,从而降低监管的不确定性。

  4.2.2 制定跨行业、跨地区的监管合作机制,强化金融科技监管的国际协调。在金融监管科技领域,世界各国存在差异化的监管机制,形成不同的监管举措与手段。各国尚未形成统一的、跨境的监管标准,国际协调监管体系处于割裂状态,这对于跨境金融科技企业在全球市场上开展业务时存在较大的空白监管区,且易产生跨国监管的紊乱状态。各国对于跨境金融科技企业的监管仍主要集中在市场准入初期阶段,还未形成国际化的协调机制。为促进全球金融市场稳定与协调,世界各国需要在金融监管领域形成跨国性的金融科技企业监管中心,建立类似全球系统性重要金融科技机构的联合评估,强化各国协调监管的力度,在世界范围内防范系统性风险,为此可考虑申请加入“全球金融创新网络”,以弥补对金融科技企业跨境业务监管的空白。强化中国内地与中国香港之间的“监管沙盒”合作机制,以节约监管资源、提升监管质量。强化中国内地与中国香港跨行业和跨地区的交叉性监管合作,联手塑造“监管沙盒”机制,进行监管经验交流,进而提升两地监管协调性、联动性及一致性,提升金融创新热情,共享金融领域科技创新成果。对于那些有意向在中国内地、中国香港同时申请测试的创新项目,可适当放宽准入条件、缩短测试时间,符合两地申请测试且符合申请条件的,均能在多地同时开展项目测试,而对于最终被评估为具有推广价值的项目,可以同时在多个测试地推出。

  4.2.3 推进金融中心城市试点工作,探索金融创新监管试验区。开展金融中心城市试点工作,应以我国经济总体发展状况、金融行业发展特点为基础。经济规模大、各地区金融发展水平参差不齐是我国当前金融经济的发展现状,与各方面发展都较为均衡的英国相比,我国监管体系框架必然与其存在较大差距,因而进行国家层面之间的“沙盒”监管统一与协调较为困难。我国自改革开放以来一直具有进行试点改革的经验与优势,因而搭建我国“沙盒”监管体系可先选取若干主要金融中心城市作为试点,随后待“沙盒”机制较为成熟与健全后再逐步推广。①清晰界定监管主体及其职责权限。成立试点地方金融创新管理中心,完善金融创新项目审查、评审规则,且由监管机构统一金融科技企业的申请、审批、测试、评估、管理、推广等流程。确定监管主体的监管职责,强化监管功能,明确监管权限,确保金融创新管理中心发挥其金融创新审批等权限,以保障金融缝隙处于管控之中,从而维持地区金融市场稳定性。②探索设立金融创新的监管试验区。逐步完善金融创新管理中心的各项功能,且由其负责金融科技企业测试申请的审批工作。吸取英国“监管沙盒”测试流程的培育经验,对测试项目实行限制性授权、监管豁免等措施,促进形成监管主体、测试企业、金融消费者之间良性互动的循环机制,以健全“沙盒”机制。③构建业务权限金融牌照制度。对申请测试的金融科技企业,在未完成“沙盒”监管测试流程以前,可由监管主体发放有限业务权限金融牌照,且许可的业务只能在特定区域开展,参与许可业务的金融消费者须具有一定资格,并享有信息知情权,在全面评估通过后再发放相应的业务牌照,根据监管主体要求适时推广,且实时接受相应监管。④全面启动消费者权益的保障机制。确保参与“沙盒”测试的消费者符合资格,并成立消费者“测试库”,以明确参与测试的消费者各项状况,从而构建针对性的消费者权益保障机制、损失赔偿机制及退出测试机制。此外,强化测试企业信息披露义务,确保消费者知情权。

  4.3 长期治理路径:“监管沙盒”应注重制度生态优化

  4.3.1 树立主动式监管理念,强化监管机构服务职能。针对我国在互联网金融领域法律法规不完善的状况,应进行适时调整、不断完善细节,以适应互联网金融快速发展,减少监管落后的现象。未来,应逐步深化监管体制改革,确保金融有序发展,强化金融监管职能。鉴于此,应强化金融领域顶层设计,健全互联网金融法律法规,从立法层面明晰监管职责和目的,从而为互联网金融发展提供公平、合理的竞争环境。此外,监管机构应不断健全自身服务功能,强化服务权限,制定和完善创新科技企业测试过程中各项标准,强化测试企业信息披露准则,制定互联网金融创新产品和服务合同等。

  4.3.2 打造全新监管模式,驱动监管科技进步。根据英国等发达国家及地区实施“监管沙盒”的经验,在结合我国国情的基础上,不断更新互联网金融监管举措,适时调整监管目标与职责。金融科技在现代化潮流驱动下发展迅猛,现有监管工具及技术已不能跟上金融科技的发展步伐,加之金融市场各类主体不断创新,从而出现监管滞后的局面[20]。因此,监管机构应借助现代化监管科技,采用新监管工具,塑造新监管模式,健全金融监管法规,逐步强化监管力度,以确保系统性金融风险不发生。构建完善的互联网金融体制,不仅需要强化监管机构职能,强化对互联网金融机构、行业、产品、服务等的监管,也需要不断更新监管科技,借助创新技术强化监管力度。

  4.3.3 设立多层次“监管沙盒”制度。“监管沙盒”机制主要由政府开展实施,确保金融安全发展,因此,对于申请进入“沙盒”的企业要求较高,且在申请过程中会耗费大量时间与资源。初创企业需要将更多精力放在探索技术创新、产品创新等领域,为加快“监管沙盒”落地应用,我国可考虑发展多层次的“监管沙盒”制度。可考虑在国务院金融稳定发展委员会下设金融科技专业委员会,协调未能囊括的“监管沙盒”分工事宜。“一行三會”等主体监管部门可在其指导下,针对分管金融科技领域专门设立“监管沙盒”制度。此外,可由中国互联网金融协会等行业协会或符合条件的地方性金融管理部门,协同建立“监管沙盒”。

  4.3.4 建立金融科技领域的长效监管机制。“监管沙盒”机制形成于英国等国家及地区对金融监管的探索,其成效大小需时间进行检验。“监管沙盒”的运作是基于现有法律法规框架,根据监管机构授权,开展创新项目测试,其主要目的在于帮助监管主体与市场提早检测创新项目风险,构建监管机构与市场主体的沟通桥梁,从而确保市场主体能全面理解监管规则。从“监管沙盒”机制本质角度而言,它是一种短期监管制度,跟现有监管科技的发展紧密联系。从金融领域长远监管来看,监管机构须实时掌握金融科技发展趋势,强化监管机制建设,不断更新监管理念,在实践中探索长效监管机制。鉴于金融科技风险具有传播速度快、传染性面广等特点,为全面确保金融市场稳步推进,可将具有较大规模且可引发系统性风险的金融科技业务纳入宏观审慎监管体系,以管控金融风险,守住金融安全底线。同时,构建金融科技业务风险评估体系,应用全新监管科技,实现穿透式、精准式监管,从而确保金融领域安全。

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  [20] 薛吴肠.金融创新与监管及其宏观效应研究[M].北京:经济管理出版社,2014.

  Research on the Path of High-quality Development of "Regulatory Sandbox" Sinicization

  ——Based on the Experience of "Regulatory Sandbox" in the UK

  Han Jiangbo1,2, Li Xinning1,2, Wu Lin3

  (1. School of Economics and Management, Nanyang Normal University, Nanyang Henan 473061;

  2.Henan Province Soft science Research Base,Nanyang Normal University,Nanyang Henan 473061;

  3. School of Economics, Sichuan University, Chengdu Sichuan 610065)

  Abstract: The integrated development of finance and science and technology not only profoundly changes the financial industry and reshapes the financial business model, but also brings new risks such as technical risk, data risk, monopoly risk, etc., while the traditional supervision is affected by that development, resulting in difficulties such as regulatory law lag, regulatory vacuum and so on. Britain's "regulatory sandbox", as a kind of activelyadaptive regulation mechanism, highlights the regulatory concept of initiation and flexibility, relies on the active offer of "miniature" real application scenario and "loose" "safe space" of the regulatory environment, and supports the products, service and business innovation of financial and science and technology enterprises, which can effectively coordinate the relationship between "financial innovation" and "financial regulation", and further achieve the balance between "promotion of financial innovation" and "prevention of financial risk". The strategic conception of sinicization of "regulatory sandbox" reflects the reform in regulatory thinking, implementation mode, specific rules and concept adjustment. China should strengthen the effective governance of "regulatory sandbox" sinicization in the near, medium and long term.

  Key words: financial science and technology; financial innovation; financial risk; regulatory sandbox

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文章名称:“监管沙盒”中国化高质量发展的路径研究

文章地址:http://www.zhishixueshu.com/gl/11924.html

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