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中国低碳城市试点的政策设计逻辑

来源:知实学术 分类:管理论文 发布时间:2020-06-23 浏览:

  摘要 政策试点是中国国家治理策略体系的重要组成部分,是中国政府遵循“由点到面”逻辑以试验手段制定政策的一种常规性工作方法。低碳城市试点是中国应对气候变化战略的重要组成部分,通过选择不同类型、不同发展阶段、不同资源禀赋的地区开展试点,探索经济增长与碳排放脱钩的模式。现有文献侧重低碳城市建设的内涵、建设模式与路径、温室气体的核算方法、政策手段、峰值研究与达峰路径、效果评估等,有力地支持了低碳城市建设决策,但对于低碳城市试点的政策设计鲜有涉及。本文从政策过程理论、央地关系两个视角,结合府际学习与竞争关系,建构了中国低碳城市政策“试点–扩散”机制与政府行为的分析框架。中国的低碳城市试点具有探索型开拓性、综合型专业性、授权型自主性的特点,结合三批低碳城市试点的文件要求和实践进展,从政策试点的选点、设计、执行、监督和评估五个方面对于中国低碳城市试点进行了系统的梳理分析。相较于经济领域的其他政策试点,低碳城市政策试点具有弱激励弱约束的政策环境。地方政府基于自身的学习能力和领导力,在政策创新方面表现出争先、自主、效仿和守成四种行为特征,并以杭州、深圳、镇江、成都四个表率城市做了实证。政策“试点-扩散”的过程从本质上讲是中国政策创新与扩散的过程,可能在现实中需要往复多次进行,中国已陆续开展的三批低碳城市试点工作就遵循这样的政策逻辑。试点的意义是试出问题、解决问题、积累经验。从前三批试点城市评估结果来看,试点城市在低碳发展目标设定、转型路径探索和低碳发展动力转换等方面与社会的预期仍有差距,为此本文提出了推进低碳城市建设的四点建议:一是激发城市低碳发展的内生动力;二是完善低碳城市试点的科学论证机制;三是建立激励与约束并举的长效机制;四是强化市场公平竞争的政策导向。

  关键词:低碳城市试点;试点-扩散;府际关系;政策设计;地方政府行为

  《城市问题》(月刊)创刊于1982年,是北京社会科学院主管主办的城市问题研究美术期刊,创刊以来,坚持“双百”方针,倡导学术理论创新和实事求是的学风,注重发表对我国城市问题进行深入研究的成果。

  城市是发展低碳经济、应对气候变化的基本行政单元。中国高度重视发挥城市在落实气候行动目标中的积极性和创造性,避免在快速城镇化进程过程中被“高碳锁定”。2007年9月,胡锦涛主席[1]正式提出发展低碳经济,拉开了中国“低碳”区域实践的帷幕。2008年,世界自然基金会(WWF)在中国开展了低碳城市发展项目,选取保定和上海作为首批试点城市。2010年,国家发改委正式启动国家首批低碳试点,后续2012年和2017年又分别公布了第二批、第三批试点名单,以期通过低碳试点政策来累积低碳发展的重要经验进而全面推广,从而推动落实中国政府所承诺的二氧化碳排放强度下降目标。低碳城市试点开创了顶层设计和试点示范相结合的治理模式,不仅成为检验气候变化政策的“试验田”,也为城市创新发展注入了新活力。低碳城市试点是实现中国低碳经济发展的一项重要政策,客观评价其实施效果,系统反思试点政策设计逻辑,不仅有利于低碳试点地区更好地推进低碳工作,而且对于低碳试点政策的进一步推广具有重要意义。

  1 文献综述

  作为全球重要的温室气体排放大国和发展中大国,寻求减排与发展双赢的低碳经济发展道路是中国的理性选择。开展低碳城市试点,目的是在保持社会经济稳定增长的同时,探索不同的低碳经济发展模式。围绕如何“推动落实我国控制温室气体排放行动目标”,现有文献侧重低碳城市建设的内涵、建设模式与路径、温室气体的核算方法、政策手段、峰值研究与达峰路径、效果评估等,有力地支持了低碳城市试点的决策。

  在低碳城市试点政策目标明确的前提下,政策内容和政策手段成为试点对象与研究热点。政策设计的出发点是明确低碳经济和低碳城市的内涵,庄贵阳[2]利用脱钩概念建立了低碳经济的逻辑分析框架,潘家华等[3]把低碳经济概念界定为在控制温室气体排放全球共同愿景目标下,碳生产力和人文发展均达到一定水平的一种经济形态。由于城市是现代社会生活的集聚地,城市经济、市民生活、政府管理都要体现低碳理念和行为特征。

  控制温室气体排放和低碳城市建设的重点领域包括工业、建筑、交通、能源供应、农业、林业、废弃物管理等。具体路径无外乎从结构和效率入手,优化能源结构,减少高碳产业比重,提高能源利用效率。现有研究探讨了不同发展阶段、不同类型城市低碳城市建设模式[4-5]、碳排放的影响因素[6-8]、碳排放达峰路径[9-11],并就煤控[12]和油控[13]路径进行了案例研究。针对碳税和碳交易两种政策手段的优劣,进行了比较研究[14-15],并在国家启动全国碳市场之后,重点就碳市场机制设计进行研究[16]。

  在方法学方面,围绕城市温室气体排放核算[17]和二氧化碳排放目标考核分解[18],学术界开展了大量研究。城市温室气体排放清单是编制城市低碳发展规划的基础,也是科学制定二氧化碳排放目标分解考核的前提。低碳城市建设评价指标体系,一方面可以为城市低碳发展规划的目标设定提供科学指导,另一方面可以评价低碳城市建设的进行进展情况。庄贵阳等[19]在系统界定低碳经济概念的基础上,从低碳产出、低碳消费、低碳资源和低碳政策四个维度构建了评价指标体系。借助“PDCA”理念,低碳城市评价指标体系不仅能够反映城市低碳发展现状,又能反映城市向低碳转型的努力程度,了解现状与差距,发现问题,提出改进路径[20]。

  低碳城市试点的目的是“推动落实我国控制温室气体排放行动目标”,最直观的评价标准就是看试点城市单位GDP碳排放的下降率。比较定性的总结认为,低碳城市试点提高了试点城市低碳发展的意识和能力,探索出不少创新性的举措和做法,尤其是低碳试点城市的单位GDP二氧化碳排放下降率普遍高于非试点地区,也显著高于全国平均碳强度降幅。通过与同类地区对比分析,试点城市的低碳工作成效和二氧化碳减排目标普遍优于同类地区。[21]随着低碳城市试点工作的分批次推进,试点政策绩效评价成为近期研究热点。

  为了检验国家低碳试点工作的实施效果,学者们从多角度对低碳城市试点政策进行了实证研究。陈楠和庄贵阳[22]通过构建低碳城市建设评价指标体系,对全国三批70个低碳试点城市(地级市)2010年和2015年进行了多维度评估,得出低碳试点工作取得积极成效的结论。李顺毅[23]、陆贤伟[24]、杨博文[25]通過合成控制法分析低碳城市试点的政策效应。邓荣荣[26]、褚国栋[27]和周迪等[28]则通过双重差分法(DID)评价低碳试点政策。比较一致的结论认为,相对于非试点城市,试点城市的单位GDP碳强度或电力消费强度均有降低。

  低碳城市试点的核心是寻找低碳与经济的共赢路径,驱动城市创新发展。地方政府是否积极响应与其激励条件、能力条件以及约束条件相关[29]。目前中国低碳城市试点中普遍存在职能目标趋同、职责同构、职能履行不均衡、突出行政部门主导地位等问题[30]。由于低碳城市概念界定模糊、低碳领导组织体系虚化导致的协调不力以及由城市层级所限形成的制度掣肘,成为削弱试点成效的主要因素[31]。总体看,低碳试点政策提升了城市技术创新,对创新的正向影响十分显著[32]。中国在实施低碳试点政策的过程中会显著促进外商直接投资,但在城市等级和区域位置方面的影响存在差异[33]。在地方政府层面,低碳发展的核心问题是如何激励地方官员,低碳城市发展的初期,领导力的构成和对外界环境的吸收消化能力成为发展的重要基石[34]。在弱激励弱约束的政策环境下,试点城市的领导行为对政策创新有积极的影响[35]。

  政策试点是国家治理策略体系的重要组成部分,也是中国特色的政策制定方式。已有研究充分归纳了政策试点的源流、内涵、类型、特征、过程、功能等知识框架,并将政策试点与政策创新、政策扩散关联起来,试图建构公共政策过程的中国模式[36]。对于中国低碳城市的研究,虽然说现有研究有力支撑了中国低碳城市建设决策,但从学理上对于中国低碳城市试点的政策设计及作用机理研究的文献还比较零散,在高质量发展和推进生态环境治理体系和治理能力现代化背景下,开展低碳城市试点政策作用机制研究非常有必要。

  2 政策“试点–扩散”机制的分析框架

  一般而言,政策试点是指在一定时期内,上级政府在特定的范围内(如特定的地域或特定的部门)所进行的具有探索与试验性质的改革[37]。 政策过程视角和央地关系视角是研究分析政策试点过程与运作机制的基础性视角[36]。从政策过程实践上看,試点机制是先于立法的一种“行政试验”[38],分为试点前、试点和试点后(组织化扩散)三个阶段。从央地关系来看,政策试点是央地权力互动的过程。中央政府对地方政府有约束与控制权力,地方政府在试点实践过程中也有一定程度的自主性。由于存在学习与竞争关系,地方政府在央地互动中表现出不同的行为特征(见图1)。

  2.1 政策过程

  一般而言,一项政策由政策目标、政策内容和政策工具三个基本要素组成。根据政策过程的基本理论,政策试点的过程可以分为前试点、试点与后试点三个阶段[37]。

  在政策过程试点之前,上级政府有比较明确的政策目标,但尚没有完整的用以实现政策目标的政策内容,因此比较具有操作性的方法就是给下级政府较大的自主空间,让下级政府结合本地区实际自主选择具有本地特色的政策内容与工具。如果试点地区率先实施一项政策创新获得成功,被上级政府认可,就会作为“典型经验”在地方政府间推广运用[39]。由于同一层级的政府之间存在着学习与竞争关系,因此学习能力强的地方政府会在模仿基础上进行改进创新,也可能会刻意地选择与其竞争对手不同的政策工具。学习能力弱的政府或简单地移植或模仿,或者不为所动。

  在政策过程试点阶段,上级政府有了明确的政策方向,确定了政策内容,但需要通过地方政府检验实现政策目标的路径,探索相应的政策工具。此时,在政策试点前阶段就已开始积极探索的“先进者”,迅速地领会上级意图,调整已有的政策工具,体现出更高的行政效率。试点可能是一个滚雪球的过程,更多的地方政府分批次加入。先行加入者的示范效应,吸引着更多的地方政府向试点看齐,学习能力强的地方政府或争先,或自主探索;学习能力差的地方政府往往表现为随大流,如果中央推动力不强,就是守成的态势。

  在政策过程试点完成之后,对于那些未通过试验的政策,其政策过程就此终止[40]。对于有些政策试点,既取得一定经验,也面临很多挑战,结合新的形势和政策目标,可能会开展新一轮的政策试点,扩大试点范围,优化试点政策内容。而对于那些在试点过程中取得不错效果的试错试验,上级政府便着手实质性的推进实施。推广扩散方式既可能采取“全国一盘棋”的同步推进方式,也可能采用“由点至面,全面推进”的渐进推进方式。

  2.2 央地关系

  从央地关系角度来看,中央推动的政策试点在产生机制上可以分为中央直接指定、中央指定与地方申报相结合、中央直接组织地方申报三种方式,而中央政府选择指定或者申报方式背后均有理论与现实的考量[41]。中央政府推动力度强弱的不等、地方政府竞争程度的不一,会共同对试点项目的启动产生影响,进而形成争取、指定、追认、自发四种类型的试点触发机制[42]。考虑到中国区域发展的异质性,中央根据各地的申报情况择优试点或直接授权指定,就成为一种理性的政策选择。地方申报政策试点具有一定的竞争性质,但也包含着中央的偏好及考虑,如地区差异、试点要求和工作基础等,并不完全遵循自由竞争原则。

  对于具有创新性的政策倡议,由于认知有限,中央政府只是提出新的政策导向,尚未形成操作化的具体方案,往往需要通过政策试点持续深化政策认知,进而细化政策方案。在这种情况下,把政策创新落到实处,常见的方法就是需要通过顶层设计与试点示范相结合的模式。试点实施政府(地方政府或下级政府)成为探索政策工具的政策试验室,试点规划政府(中央政府或上级政府)对政策备选方案进行监督与评估,确保将政策工具不确定性所导致的失败风险控制在较小的范围内[43]。

  在试点的选择上,上级政府倾向选择拥有较多资源、具有较好经验积累、成功可能性较大的地区[44]。正是因为试点能够获得在政策、财政等方面的支持,地方政府往往积极争取成为试点,并将成为试点作为一种政绩[45]。为了应对竞争激烈且不确定的政治晋升前途,地方政府官员还会就一些主要问题采取前瞻性行动来凸显创新性。如果创新性的措施或者机制取得成效,被其他地方效仿,最终被上级政府认可和推广,这是对地方官员工作的认可[29]。

  2.3 府际学习与竞争

  创新具有较强的风险性和较高的失败率,通过府际学习,去效仿其他组织的成功经验,降低政府创新的成本和失败率,就成为推动政府创新的主要途径之一[46]。地方政府之间为了争夺流动性的生产要素或政策资源展开激烈的竞争。在学习其他地方政府成功的政策经验同时,也会对失败政策进行规避。地方政府创新为特定政策的有效性提供了实验室,上级政府可以通过正式文件或非正式的渠道对下级政府的创新扩散产生影响,也可以在实验之后决定是否采用,增加了政策选择的丰富性和政策决策的科学性[46]。如果上级政府认为有创新性值得推广,会有组织地推广。如果很多地方政府都已经自发地学习,上级政府就不会采取推广措施。

  学习机制、竞争机制、模仿机制是公共政策制定者主动和自愿推动政策扩散的机制[47]。地方政府在制定政策过程中,往往会有选择地向其他政策制定者學习,上级政府也通常会组织现场会、交流会介绍典型经验,开展主动的政策学习活动。地方政府之间面临提供优质公共物品的竞争性环境和晋升压力,造就了中国公共政策扩散的独特竞争性机制。为了有效降低政策制定和执行成本,减少政策执行中的失败风险和执行失败的主体责任归因风险,政策追赶者往往会模仿、效仿政策领跑者的做法。

  3 低碳城市试点的政策过程

  从2010年7月国家发改委启动第一低碳城市试点工作开始,中国低碳城市省市试点工作先后启动三批,全国共87个省市区县纳入试点范围,试点内容愈发明确,思路愈发清晰。通过梳理三批低碳城市试点文件要求(见表1),结合低碳城市试点的政策实践进展,其主要环节基本符合政策试点的一般过程[48]。

  (1)“政策试点”选点。第一批试点城市的选择方式属于上级指定,第二批和第三批试点城市的选择增加了申报和专家评审环节,体现了公平公正和科学性。程序愈发公开透明,体现公平竞争。无论是自上而下还是自下而上形式,选点都是有条件的,需要考虑前期工作基础、资源禀赋、区域的代表性等。从试点的范围来看,试点规模逐渐扩大,逐步聚焦到地市级层面的二三四线城市。试点城市选择充分考虑不同地区的资源禀赋、发展阶段、产业结构和工作基础,试点范围覆盖经济发达区、生态环境保护区、资源型地区和老工业基地等。

  (2)“政策试点”设计。根据三批试点文件的通知要求,试点内容和目标任务更明晰,试点要求具体化。除编制低碳发展规划、制定配套政策外,第二批加入建立控制温室气体排放目标责任制,第三批城市试点明确要求设置达峰目标,提高低碳发展管理能力。在指导思想上,均强调协调经济发展、改善民生和保护环境,推进试点工作的制度创新要与相关生态建设、节能减排、环境保护等工作统筹协调,纳入生态文明建设“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局。各试点城市的试点实施方案都需国家发改委组织专家审定批准。

  (3)“政策试点”执行。执行是确保政策试点目标的实现。各城市成为低碳城市试点以后,一般都在全市层面召开低碳城市试点启动大会,有国家部委和省市主管领导出席,对试点工作进行舆论宣传,推动和争取社会各界对试点工作的了解和支持。从目前来看,不少地区推进低碳建设的协调组织方式基本都采取了成立“低碳城市建设领导小组”、并设立相应办公室的做法。由于低碳建设实际上要落实到具体的领域,要求有专门性的主管部门和专业性的政策措施。这也为低碳城市试点工作的统筹协调带来难度。

  (4)“政策试点”监控。为避免“政策试点”设计理念偏颇、避免“政策试点”目标脱离实际,需要通过“政策试点”过程监控并加以修正和改善。作为一项探索型和专业性很强的试点任务,地方政府自主性很强,主管部门希望地方领导重视,大胆探索、务求实效、扎实推进。为保证试点工作顺利推进,国家发改委组织召开多次能力建设培训活动,进行经验交流分享。在实践中,一些城市不顾实际都提出发展新能源产业,打着低碳的名义发展高碳的产业和项目,受到媒体质疑。因此,文件特别提出坚决杜绝概念炒作和搞形象工程,这实际上也是对地方政府试点工作的一种监控和纠偏。

  (5)“政策试点”评估。政策评估是政策科学研究的一个重要问题,评估一项政策的实施效果有其背后的基本逻辑[49]。评估可以自评估,可以是自上而下的考核评估,也可以是第三方评估。2016年3—6月,国家发改委组织召开了低碳试点城市经验总结评估交流会,旨在总结经验,梳理特色亮点,发现存在问题,明确改进方向,发挥示范带动作用。中国已陆续开展三批低碳城市试点,突出问题主要表现在政策目标缺少约束性和科学性、政策执行主体权责不匹配、政策内容过于宽泛、缺少专项资金保障以及对应的政策评价体系等[50]。试点工作2020年即将结束,政策试点的评估结果决定着后续工作的走向。

  4 低碳城市试点的政策属性

  参照试点的三种分类标准[36]并结合低碳城市试点的实践探索,可以判定低碳城市试点属于探索型和开拓性试点,兼顾综合型和专业性特点,是在地方政府自主推动下中央授权开展的试点。相对于经济领域的其他试点,低碳城市试点还具有弱激励弱约束的政策特征。

  一是探索型开拓性。公共政策先行先试的目的主要是拓荒,激发先行主体内生活力,在政策空白领域结合本地区优势探索出新的政策,提供可复制的经验[51]。低碳经济的概念是在气候变化背景下提出的。随着中国2006年成为世界第一碳排放国,面临的国际减排压力剧增。面对日益严重的碳排放形势,中国也不断提高减排责任意识,制定了一系列应对政策。哥本哈根会议以后,积极应对气候变化,成为中国经济社会发展的一项重大战略。对于如何落实中国2020年温室气体排放控制目标,国内有不少人士担心会影响中国经济发展,甚至直接影响GDP的增长。当年美国小布什政府拒绝批准《京都议定书》时给出的理由就是减排对经济的影响太大。欧盟的研究认为,将27个欧盟成员国至2020年的减排目标从20%提高到30%,经济增长速度将下降0.6%。所以,中国政府开展低碳省区和低碳城市的试点,就是要充分调动各方面积极性,探索减排与经济增长双赢的路径。

  二是综合型专业性。广义的碳排放包括二氧化碳、甲烷、氧化亚氮等六种温室气体,来源于生产和生活的各个方面。低碳城市是以城市空间为载体,以能源、交通、建筑、生产、消费为要素,以技术创新为手段,通过合理空间规划和科学环境管制,在保障经济社会有效运行的前提下,实现碳排放与经济增长脱钩的城市发展模式[52]。所以,低碳城市试点是一项综合性强的工作,涉及到生产方式和生活方式的变革,需要工业、农业、能源电力、废弃物管理、建筑、交通和生活等各个领域部门通力合作,发挥政府、企业和公众的主体责任。与此同时,低碳城市试点是一项具有专业性、技术性与前瞻性的公共政策。温室气体排放的核算方法、碳定价的方式选择、碳市场的规制设计、减碳效果的评估等都需要专业知识支撑。

  三是授权型自主性。试点选择的过程有两种:地方政府自下而上游说,上级政府自上而下指定[53]。試点选择的结果,是部分地方被赋予了先行先试的重大使命。早在2008年,世界自然基金会(WWF)和英国外交部分别在中国开展了低碳城市发展项目,选择上海和保定以及吉林市作为试点。这些试点虽然不是官方指定或者授权,但也得到了国家发改委主管部门的支持。国务院授权国家发改委组织开展低碳城市试点,就是考虑了各地政府为落实中国2020年控制温室气体排放行动目标表现出的主动性,给予地方政府充分的自主权,让地方政府根据各自实际情况,探索问题的解决办法,再将成功的经验吸收到国家政策中,继而在全国范围内推而广之。第二批和第三批低碳城市试点的依次开展,体现的就是国家授权下地方自主探索的特征。

  四是弱激励弱约束。基于以往的实践经验,中央政府通常会为各政策领域的地方政府提供财政支持和政策优惠,但在低碳城市试点上,除了少量的试点能力建设项目资金支持,国家主管部门(国家发改委)未向地方政府分配任何财政资源和政策倾斜。一方面,国家只是要求和鼓励低碳试点城市根据国家目标自行制定严格的政策目标,如提出碳排放达峰目标,但没有经济支持和政策倾斜,所以试点城市无法通过市场创新丰富地方财政资源;另一方面,国家实施低碳试点也未给地方政府提供充足的强制的约束条件,不同于自上而下强约束机制的政策执行试点,不能通过绩效评估和项目审核会等给地方政府官员带来考核压力,所以也无法提高地方官员在政绩表现方面的竞争力。自2010年实施低碳试点计划以来,也只是在2016年进行过一次集中的汇报评估,总体上体现了弱约束的试验环境。

  5 低碳城市试点中的央地关系

  政策试点是中国政府遵循“由点到面”逻辑以试验手段制定政策的一种常规性工作方法[36],本质上是一种地方政府创新[53]。在中央“自上而下”的授权下,不同地方政府自主开展“自下而上”的政策试点,以实现绩效竞争与示范效应[39]。中央博采众长吸收到中央制定的政策中,继而在全国范围推广。

  5.1 弱激励弱约束下的政策环境

  政策试点对推进中国政策和制度创新具有重要作用[54]。一般地,由于低碳城市试点具有探索型和尝试性,地方政府被允许根据当地实际情况“摸着石头过河”。换言之,低碳城市试点是以产生或涌现“自下而上”的政策创新为目的,中央政府积极鼓励基于当地条件的政策创新。与此同时,地方政府拥有一定的自主性。

  目前的低碳城市试点属于“中央请客、地方买单”的形式。中央给予地方试点机会具有很强的严肃性,入选试点是荣誉与责任的双重体现。在弱激励-弱约束的制度环境下,地方政府参与低碳城市试点建设更多的为了得到合法性认同。各个地方政府依然积极地申请参与,目的在于获得中央政府的资源要素和其他优先政策。当前许多地方政府申报试点的积极性虽然很高,但很多工作都是虎头蛇尾,并没有以积极的态度和行动进行下去[41],说明申报试点的动机产生了偏移。

  政策试点虽具有降低政策成本的作用,但限于中国的实际情况,试点的设计和选择并不能随意而为,毕竟最终目的是扩散和应用[41]。虽然低碳城市试点的范围已扩展到87个省市区,但地方政府的自主性仍然不够理想。囿于政策和资金支持以及自身的有限能力等,中央政府的推力最终还是保证政策减少偏移[41],既不是漫无目的的试错,也不是先入为主的试对,而是中央主导的“政策求解”过程[55]。

  在以经济增长率为竞赛标准的前提下,以GDP为导向的绩效评估使得地方官员在气候变化和环境领域的激励下降,以致地方官员往往会选择性地执行国家环境相关的政策[56]。低碳试点省市由于人员、技术、资金、数据等基础能力不同,因而对创建试点工作的推动力度也不同,试点进展也是参差不齐的。如果不解决中央和地方的激励机制不相容问题,这些理念和承诺在落实中就会存在中梗阻[57]。好在随着新发展理念的落实,生态文明考核评价对地方政府行为会起到积极的引导作用。

  5.2 地方政府的创新行为

  在弱激励弱约束的政策环境下,审视三批低碳试点城市的表现(见表2),从府际学习与竞争的视角可以给予较好的解释。根据地方政府的学习能力、中央政府的介入度两个维度,可将地方政策创新分为争先、模仿、自主、守成四种模式[58]。对于中央政府高度关注的政策领域,学习能力较强的地方政府为谋求政绩,会积极探索政策创新的新路径,从而形成争先模式。对于中央关注度较低或者激励不足时,地方政府具有较大自由行动空间,如果地方政府的学习能力很强,就会形成自主模式。当地方政府的学习能力较弱时,地方政府创新则会出现模仿模式,实际上很多试点城市都在采取这种模式,按部就班。很多试点城市(中西部的一些城市)的学习能力一般,加之没有相应的政策激励,没有达到申报试点的预期,往往陷入守成模式,即维持现行政策安排,采取“不折腾”策略。

  由于地方政府官员的作为是地方经济增长的关键性制约因素,因此,如何激励地方官员,改变地方领导力结构和决策方式是地方低碳发展的核心问题[45]。试点中地方政府领导的行为其实是一种参与区域竞争性试点的过程。

  在中国特定的制度背景下,地方政府领导者(特别是地方“一把手”)是重要的政策主体,领导行政地位、领导参与度以及领导重视度对政策创新有重要影响。保定、太原、镇江、广元和成都在低碳城市试点方面取得亮眼的成绩,与时任政府主要领导的关注和重视有关。主要领导在地方上一般具有绝对的权威,并且有充分的资源调动能力和部门协调能力。特别是对于一些涉及多部门、多层次参与的综合性工作来说,地方主要领导的重视更加不可或缺,在很大程度上直接决定了工作力度和实际效果。

  在第一批低碳试点城市中,杭州市的表现最为突出。杭州市的公共自行车项目成为很多城市的效仿对象,比如武汉、太原、广元、北京等等。在获悉国家发改委即将开展低碳城市试点的消息后,积极申报争取。在申报成功之后,迅即成立了市委书记为组长的低碳城市建设领导小组,制定“十二五”低碳城市发展规划。低碳城市试点属于“摸着石头过河”性质,允许地方充分享受政策制定和执行的自主性。缺少自上而下的低碳试点的目标反而成为杭州市进行有意义的探索和制定合乎自身发展规律和特色的行动方案的动力[29]。

  作为改革开放的领头羊,深圳市自设市伊始就是国家层面开展试点示范的青睐对象。例如,交通运输部低碳交通运输体系建设试点、财政部节能减排财政政策综合示范试点、生态环境部“无废城市”试点、科技部国家可持续发展议程创新示范区以及中国特色社会主义先行示范区等10余个试点项目在深圳实施。试点意味着享有更多的资金支持、政策优惠和政绩展示机会,也是福利的局部积累[41]。一个城市实施国家级试点示范项目的多少,在一定程度上反映了该城市对低碳发展的重视和努力程度[59]。自“十二五”中期以后,深圳的低碳发展路径日益清晰,在全国率先提出把碳排放达峰、空气质量达标、经济高质量增长协同“三达”[60]作为发展目标,走出了一条创新驱动的低碳引领之路。

  镇江市是国家第二批低碳试点城市。镇江在试点城市中突出重围,除了领导重视之外,上级(中央)政府的肯定也是强大的动力。镇江市建立了智能化的城市碳排放管理云平台,成为试点城市仿效的对象。国家发改委的主管领导多次前往镇江调研考察并高度评价镇江低碳城市建设模式,安排其在联合国气候大会上介绍经验,尤其是习近平总书记前来视察,使低碳城市试点成为主要领导的一项非常大的政绩。

  成都市于2017年成为国家第三批低碳城市试点。立足本地特色,建立了鲜明的绿色低碳发展政绩导向。起步虽晚,但强大的学习能力和领导重视,展示了成都低碳城市的强大后劲。成都市市长曾任广元市委书记,早在2008年就提出灾后低碳重建于低碳发展的理念,推动了广元市成为第二批低碳试点城市,早在2011年就成立了低碳发展局,在体制机制创新方面走在了全国前列。

  6 结论与建议

  政策试点一般包含“先行先试”和“由点到面”两个阶段。政策“试点–扩散”的过程从本质上讲是中国政策创新与扩散的过程,这种独具中国特色的政策“试点–扩散”的线性逻辑并不是一次性结束,而可能在现实中往复多次进行[61]。中国已陆續开展三批低碳城市试点工作就遵循这样的政策逻辑。试点是在政策内容和政策工具尚不明了的前提下进行的,其意义是试出问题、解决问题、积累经验。相比10年前,全国大部分城市对低碳发展的概念和做法还比较迷茫,现在无疑很多试点城市已经有了比较清晰的脉络。

  各地在推进低碳城市试点工作过程中,开拓创新,争做典范,取得了明显成效,积累了许多值得推广的经验,同时也暴露出制约低碳发展的问题和短板。从前三批试点城市评估结果来看,试点城市在低碳发展目标设定、转型路径探索和低碳发展动力转换等方面与社会的预期仍有差距,尤其在经济下行压力下,一些试点城市表现出一定程度的动力不足,亟需剖析根源,“对症下药”找准破解路径。

  第一,激发城市低碳发展的内生动力。现阶段中国推动低碳发展工作总体上通过行政问责的方式层层传导压力,自上而下推动各级地方政府落实相关工作,这容易使基层政府形成考核依赖,低碳发展的内生动力不足。低碳城市试点强调的是城市自身工作的主动性,本身不具有强制性,一些地方政府将资金和政策诉求作为申报参与低碳试点的主要动机,当看不到低碳试点政策带来的红利时,便开始不积极作为。由于政策目标缺少约束性和科学性,一些原本提出达峰目标的城市,面对经济形势或自身条件的变化,就不履行相关承诺。当前最大的症结,恰恰在于试点城市短期内看不到实际收益,且缺乏外在监督约束,因而内在转型动力不足。中央已经明确了生态文明建设的时间表和路线图,《巴黎协定》设定了全球应对气候变化的中长期目标,中国自主贡献目标是2030年左右实现碳排放峰值。国际社会对中国期望很高,只有中国净零排放,世界才能净零排放。对于中国来说,应及早制定城市中长期低碳高质量发展战略,制定科学先进的碳排放强度和总量控制指标,向社会释放低碳减排的市场信号,布局零碳产业和全球市场。

  第二,完善低碳城市试点的科学论证机制。在中国,政策试点是先于立法的“行政试验”,低碳城市试点的探索型和尝试性,意味着政策试点结果的不确定性。当政策试点效果一般时,要给予纠错反思的机会,完善政策试点的科学论证,建立政策“试点–扩散”的合法性依据。充分利用专家学者、高端智库等专业资源,增强科学技术手段在政策制定中的可行性论证[61]。综合吸收借鉴各地方政策试点探索的有益经验,就政策试点的推广条件做优化评估。改变低碳城市建设中政府唱独角戏的现象,充分发挥企业在发展低碳产业、开发碳技术、设计低碳商业模式等方面的市场主体作用,明确政策制定中的公众参与程序和信息反馈沟通机制,形成全社会共同推进试点建设的合力。由于地市级城市众多且差异性很大,需要尽快出台低碳城市建设的指导性意见,尤其要建立差异化的城市分类评价标准。不能只追求低碳城市试点数量上的增加,有必要逐步建立试点评比机制和清退机制,以评促建,评建结合,对于试点效果成效不佳的城市予以淘汰。搭建地区间相互交流与互动的平台,发挥试点城市的示范效应,促使地方政府的政策创新及扩散。

  第三,建立激励与约束并举的长效机制。目前低碳城市发展各项政策制定和执行均以政府为主体,中央和所在省份没有对低碳城市试点的专项资金支持,地方政府也没有形成良好的绿色投融资政策支持和市场化机制[51]。在政策设计上,要激励与约束并举。法律和行政手段具有直接刚性的优点,激励手段可以激发节能减排的内生动力。在经济下行的压力下,在继续执行碳排放总量和强度目标约束的基础上,更多地实施基于市场的气候变化政策工具,有利于激发经济主体实施低碳行为的积极性和主动性。改变对低碳试点城市弱约束弱激励的政策环境,依据国家温室气体排放中长期发展战略设定城市低碳发展的约束性目标,探索更加灵活多样的市场经济手段,更好地服务于城市高质量发展的目标。通过政治激励和经济激励的方式,可以调动其他非试点地区参与的积极性。通过试点评估和退出机制,对于实施好的地区应当予以财政、税收方面的支持;对创新惰性较强的地区应当进一步明确目标管理和问责机制。

  第四,强化市场公平竞争的政策导向。按照以往试点惯例,中央政府会给予资金和政策的支持,三批低碳试点城市的地方政府大多有这方面的考虑。控制温室气体排放,与其他的政策试点不同。不给试点设定特定的低碳发展目标,不给予财政金融的特殊倾斜,目的就是探讨可持续的市场化路径。中国的经济发展已经到了依靠良好的市场环境保障发展的阶段,由过去追求优惠政策“洼地”,转为打造公平营商环境的“高地”[62]。在低碳城市试点经验交流中出现了非常好的趋势,经济发达的城市不再强调国家资金层面的支持,而是表示要为国家低碳发展起到创新引领作用,就为中西部经济相对落后地区起到示范作用。调动城市的积极性,发挥主动性,将国家目标与促进地方创新精神的地方政策措施结合起来,以促进低碳转型中的政策创新。

  (编辑:刘呈庆)

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文章名称:中国低碳城市试点的政策设计逻辑

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