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上海市外来人口空间集聚的特征及其影响因素初探

来源:知实学术 分类:管理论文 发布时间:2020-11-02 浏览:

  摘要:聚居在特定空间范围内的外来人口是我国特大城市人口增长的主要来源,这一特殊社会群体的“非均衡高度集聚”必然要求大都市区空间资源配置和结构组织模式作出回应。在“人民城市人民建,人民城市为人民”重要发展理念指导下,有必要对上海市外来人口的空间集聚过程进行阶段性的总结,为新一轮人口普查背景下的城市管理提供借鉴与参考。基于五普和六普的人口数据,揭示了2000~2010年上海市外来人口的空间分布及其演变特征,并从经济、社会和政策等方面讨论外来人口空间集聚的影响因素,对上海市城市空间结构优化以及外来人口服务提升提出政策建议。

  关键词:特大城市;外来人口;空间集聚;影响因素;政策建议

  DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2020.05.005

  《广州城市职业学院学报》(季刊)创刊于2007年,是由广州城市职业学院主办的学术刊物。办刊宗旨是跟踪社会经济前沿,刊载教育教学研究成果与科学技术研究成果,开展校内外学术讨论及信息交流,以提高本院的教学、科研水平,促进广州高等教育和地方经济发展。

  引言

  2019年,习近平总书记在考察上海时提出“人民城市人民建,人民城市为人民”的重要理念,对新时代上海城市建设与管理提出了新使命和新要求。城市是一个生命有机体,上海作为超大城市,人口总量和建筑规模更加庞大,生命特征更加复杂,其中外来人口作为城市建设中不可或缺的重要力量,同时也是城市管理中不容忽视的重要对象,因而更应当在新时代上海“人民城市”的建设中予以重视。

  随着特大城市的高拥堵、高房价、空气污染等“大城市病”日益严峻,不断增长的人口规模被看作是城市问题的根源,上海、北京等地都已制定严格的人口控制政策①。实际上,聚居在特定空间范围内的外来人口是我国特大城市人口增长的主要来源。在北京、上海、广州、深圳等一线特大城市,集聚了约1亿外来人口,其总人数与本地户籍人口相当。以上海为例,2019年末,上海全市常住人口总数为2 428万人,其中户籍常住人口1 450万人,外来常住人口977万人。更重要的是,外来人口的就业类型、居住选择、交通出行、消费行为等方面与本地户籍居民具有较大的差异性,这使得外来人口的空间行为轨迹与本地人口不同。并且,外来人口倾向于形成空间聚居区(或是社会区),而不是在全市范围内的均衡分布。

  因此,外来人口这一特殊社会群体在城市中的“非均衡高度集聚”必然要求城市在空间资源配置和结构组织模式等方面作出回应。与此同时,外来人口的空间集聚也会反作用于大都市空间组织的效率水平。现有的公共管治政策中,通常倾向于直接采用行政干预的手段,如户籍准入制度,中心城区内对群租房、路边摊贩的取缔,机动车车牌拍卖摇号,以及住房限购等。上述政策虽然见效快,但其效果却难以持久,并且频繁使用行政手段直接干预要素的市场配置机制也存在一定的风险。与此相对,政府通常会低估空间系统本身的问题及空间治理的潜力。

  笔者认为,对特大城市人口的治理,主要是对外来人口规模快速增长和空间集聚的治理,其目标应该是通过空间政策干预,优化大都市区产业、人口、交通、设施的空间布局,提高空间要素和空间结构的组织效率,使得外来人口在大都市区内实现合理均衡布局,避免因外来人口过度集聚带来空间错配和空间运行低效的问题。

  本文在国内外相关研究基础上,基于上海市五普和六普的人口数据,揭示了2000~2010年上海市外来人口的空间分布及其演变特征,并从经济、社会和政策角度讨论外来人口空间集聚的影响因素,旨在为上海市空间结构调整优化以及外来人口社会管理提供政策建议,实现从空间治理到社会治理。

  一、相关研究综述

  流动人口的空间集聚以及与城市主体居民的隔离是世界城市化进程中的一个普遍现象。[1]国外相关研究多从移民的社会阶级和种族视角对隔离产生的原因进行分析,主要论述包括经济、社会和政策三个方面。例如,经济层面的廉价房屋集中化、[2][3]社会层面的种族身份的认同[4][5]以及相关住房政策的影响[6]等。

  国内相关研究表明,外来人口分布的决定因素可以是社会、经济、历史或自然环境等因素,或是它们的组合。[7]经济方面,地区经济发展水平、产业结构、房价水平、工作(如就业机会、就业率)及居民收入水平等都可作为影响人口空间分布与区隔产生的重要变量;[8]社会方面的原因包括城市交通及公共设施布局(如医疗、教育资源)、人口流动、城市改造和居民心理因素等,其中社会区隔的产生与社会分层密切相关,同时对低收入群体、社区和社会发展都产生影响;[9]政策方面引起社会区隔的原因包括城市规划导向和不合理的住房政策等。

  许多学者对于北京、上海、广州等特大城市的外来人口聚居现象展开了深入研究,对本文研究有一定启示。研究表明:首先,在空间集聚特征方面,上述特大城市的外来人口通常因为房租低廉、交通便捷等原因集中在近郊区[10]和远郊区县政府驻地;[11]从城市发展过程来看,常住外来人口在向城市功能拓展区和城市发展新区集中。[12]其次,外來人口空间集聚的影响因素包括产业发展、就业岗位、住房供给及其成本、开发建设、政策管理、公共资源布局、个人收入、移民身份、地缘关系与社会资本等;[13][14]最后,外来人口的流动和空间集聚是形成特大城市次中心和多中心城市空间结构的主要动力。[15]

  从上海市相关实证研究来看,系统开展外来人口的时空演变及其影响因素的研究仍显不足。由于数据可得性问题,目前最新可比数据为2000年第五次人口普查数据和2010年第六次人口普查数据(由于2015年1%抽样调查并不对乡镇地区进行全覆盖),本文基于上述数据对上海市外来人口空间集聚的特征及其影响因素进行初步讨论。

  二、上海市外来人口的空间分布及其演变特征(2000~2010年)

  (一)总量规模及其演变

  从总量规模来看,2000年上海市外来人口387.1万人,2010年增至897.7万人,增长了1.32倍,2000~2010年外来人口集聚地区总体上呈现出自中心向外围圈层式扩散的特征。2000年外来人口主要集中于中心城区边缘的近郊地区及外环线周边,距离市中心10~30公里左右的范围内;2010年外来人口集聚的地区从近郊向远郊地区扩散,且呈现由内而外圈层式递减趋势,距离市中心15~40公里范围是外来人口分布最为集中的地域②,而中心城区和郊环线以外地区外来人口分布相对较少(图1,图2)。

  从外来人口增加数量来看,以中心城区以外的各郊区县增长较为显著,特别是浦东、闵行、嘉定、宝山、松江区的部分乡镇街道。从增加比例来看,中心城区各街道外来人口增加比例普遍下降,而青浦、嘉定、松江、金山、奉贤、浦东等远郊区增加比例最高。乡镇层面,闵行区浦江镇、梅陇镇、松江区九亭镇和浦东新区川沙镇的外来人口数量增加最多,均在15万人以上;外来人口比例增加最多的乡镇包括嘉定区徐行镇和嘉定工业园、青浦区朱家角镇、金泽镇和练塘镇、金山区亭林镇、奉贤区奉城镇、南桥镇、金汇镇、浦东区周浦镇、惠南镇等,其中闵行区浦江镇是外来人口数量和比例都出現较高增长的乡镇。

  从人口密度分布可以看出,上海市外来人口密度从中心城区至郊区递减,且远郊区的外来人口密度与中心城区和近郊区存在较大差距。2000~2010年,近郊地区外来人口密度出现显著增长并进一步向远郊区扩散。总体而言,中心城区外来人口密度最高、数量最低;近郊区密度较高,数量最高,远郊区密度最低,数量较高(图3,图4)。

  综上所述,2000~2010年上海市外来人口集聚地区呈现如下空间演变特征:外来人口自近郊向远郊扩散,中心城区外来人口数量呈下降趋势,但仍是外来人口密度最高的地区;近远郊地区外来人口均呈显著增长趋势,其中近郊地区外来人口增加数量最多,同时伴随着外来人口密度的显著增大;远郊地区外来人口增加比例最高,但外来人口密度相对变化不大。

  (二)文化程度

  2000~2010年,上海市外来人口的文化程度总体呈上升趋势。尽管总体而言外来人口仍以高中以下学历为主,但该比例由77%下降至65.4%;大学本科学历以上的外来人口不超过10%,其所占比例由1.3%增长至7.3%(表1)。

  从空间分布变化来看,文化程度较高的外来人口一方面不断向上海市中心城区集聚,另一方面也大量流入郊区新城,而文化程度较低的外来人口则主要分布于远郊地区。具体而言:2000年小学以下文化程度的外来人口分布比例从近郊向远郊呈现圈层式递增,其中崇明外来人口小学以下文化程度占比最高(图5)。2010年小学以下文化程度的外来人口相较2000年有大幅下降,仅崇明还存在较高比例文化程度较低的外来人口(图6);2000年本科以上学历的外来人口则集中在中心城区(图7),2000~2010年间近郊地区的高学历外来人口出现显著增长,远郊区县的中心地区(如松江区方松街道、青浦区夏阳街道、闵行区江川路街道、浦东新区惠南镇、奉贤区南桥镇等)也集中了大量高学历外来人口(图8)。

  (三)迁移原因

  2000~2010年务工经商、随迁家属和投亲为上海市外来人口迁移的前两大原因,其中务工经商的外来人口占比最大,在2000年占比高达70%以上,2010年该项占比已有大幅下降,仅占34.6%。随迁家属和投亲的比例在2010年也有所下降,与此同时,婚姻嫁娶、学习培训和出差的外来人口比例有所上升。此外,2010年拆迁搬家也成为外来人口迁移的重要原因之一。总体而言,2000~2010年间上海市外来人口的迁移原因趋于多样化(表2)。图9~图14显示了2000和2010年上海市外来人口迁移前三大原因的空间分布情况。

  2000年,务工经商(从事经济活动)为上海市外来人口迁移的首要原因,主要集中于上海市中心城区及近郊,且从中心向外围递减。与之相对应,随迁家属或投亲作为第二大原因,与从事经济活动的外来人口呈现出类似的空间分布。由于婚嫁而迁移的外来人口在中心城区尤为集中,而在近远郊区则呈现较为均匀的分布(图9,图10,图11)。

  2010年,务工经商的外来人口分布相较2000年由近郊向外围区县进一步扩散,较为集中的分布于宝山、嘉定、松江、浦东的工业园区。随迁家属的外来人口相比2000年同样呈现向外扩散趋势,其中以浦东新区的川沙镇、三林镇、北蔡镇、奉贤区的南桥镇、松江区的九亭镇、闵行区的莘庄镇和宝山区的大场镇数量最多。拆迁搬家的外来人口则主要集中于闵行区和奉贤区的部分镇街(图12,图13,图14)。

  (四)来源籍贯

  2010年上海市外来人口出生地(省外)排名前六的省份如图15所示。可以看出,虽然各省外来人口在数量上有较大差异(安徽、江苏最多),但从空间分布来看外来人口主要集中于中心城区以外地区。2010年出生地省外人口数量排名前六位的上海市全口径统计结果显示(图16),全市出生地省外的人口分布按照“核心-边缘”结构,可以分成三类:出生地浙江、江苏,在中心城区集中度最高;出生地江西,中心城区有一部分,但大部分集中在中心城区外围;出生地河南、安徽、四川,极少有人进入中心城区,几乎完全分布于中心城外围地区;可见大量外来人口城市空间上逐渐被边缘化,增加了社会空间的分异程度,[16]而与此同时进入中心城区的外来人口来源地也有一定的梯度特征。

  三、上海市外来人口空间集聚的影响因素初探(2000~2010年)

  (一)经济因素

  1.住房价格

  居住成本是外来人口居住空间选择所要考虑的重要因素。中心城区的旧房简屋、城乡接合部的多人合租屋、外环线附近自建房等往往成为低收入外来人口的居住选择,也有部分收入较高的外来人口(如私人企业主等)选择在郊区自购商品房。[17]2000~2010年,上海市日益走高的房价带动了住房租赁价格的持续攀升,使大量租房居住的低收入外来人口由于房租超出经济承受能力范围而迁出,原有居住在城乡接合部、近郊区的外来人口进一步向远郊区扩散。

  与此同时,2000年以来作为我国房地产市场蓬勃发展的时期,房地产投资迅速增长,催生了雨后春笋般的投资性购房行为。随着上海市地铁交通线路的延伸,外环线附近的城市边缘地区与城市中心的联系得到强化,加之各项设施配套日趋完善,一些郊区地段的升值潜力吸引了大量投资性购房,由此也产生了一定数量的空置房源。由于投资者的预期主要在于住宅升值,这些郊区空置住宅由于相对较低的租赁价格而成为不少外来人口的居住选择。与之对应的是2000~2010年,上海嘉定、宝山、松江、闵行以及浦东近郊区的外来人口数量有较为显著的增加。

  2.城市开发建设

  2000~2010年,上海中心城区旧区改造深入推进,大量旧房拆迁、道路改造、市政动迁、公共绿地建设等项目工程的实施使中心城区居住成本不断提高,迫使大量外来人口开始向城市外围迁移。与此同时,这一阶段也是上海重点推进郊区新城和中心镇建设的城市发展时期,2006年《上海市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确了提出建设宝山、嘉定、青浦、松江、闵行、奉贤南桥、金山、临港新城、崇明城桥九个新城。新城地区依托工业化推动郊区城镇化,在就业、住房和公共服务等方面对外来人口产生了强大的吸引力。从外来人口的空间分布来看,2000~2010年上海市外来人口大量涌入的地区正是嘉定、松江、闵行、奉贤等区的中心城镇。与此同时,上海城市轨道交通和高速公路建设也对外来人口的空间布局产生了重要影响,对外交通条件优越的地区吸引了众多工业企业集聚,产生了更多就业机会。与之相对应,浦东外环线附近的地区(如川沙镇)以及宝山、松江九亭等近郊地区在2000~2010年成为外来人口流入活跃的地区。

  3.社区管理

  社区规范化、严格化管理成为影响外来人口的重要因素,从这一角度出发,上海市针对外来人口的社区管理也对其空间分布产生了重要影响。多人群租在上海外来人口的居住选择中曾是较为普遍的现象,而上海市于2006年11月颁布《关于加强居住房屋租赁管理的若干规定(试行)》,对房屋的最小出租单位和居住面积进行了规定和限制,禁止租房分割搭建小间和按床位出租等行为,这场“群租”治理行动使不少外来人口受到影响而转移到管理相对滞后或是有更加合適房源的其他社区。

  四、结论与讨论

  研究表明,2000~2010年,上海市外来人口集聚的地区总体上呈现从中心城区周边向近远郊地区“圈层式扩散”的特征,尤其集中于近郊的新城和产业园区。务工经商是上海市外来人口迁移的最主要原因,体现出上海市外来人口“经济移民”的特性,他们进入大城市大多是为寻求更好的就业机会、追求更好的经济回报。而外来人口的文化程度在很大程度上决定了他们的职业类型,进一步影响了其在城市中的空间分布。

  影响上海市外来人口空间集聚的因素主要有经济、社会和政策三个方面。在经济方面,上海市城乡边缘地带由于房源充足、房租便宜、管理宽松的循环,形成了一个快速扩张的廉价房屋租赁市场,成为外来人口集聚的地区。而这些地区往往住房条件较差,基础服务设施较为落后,也成为城市社会管理中的一个重要挑战。在上海城市中心区“退二进三”后,大量劳动力密集型企业迁往城郊边缘带、郊区的产业园区,由此带来了从事第二产业和低端服务业的外来人口随之迁移,形成外来人口聚居区。

  在社会方面,外来人口的文化程度以及职业类型特点可看作影响其空间集聚的根源所在,极小部分学历水平较高的外来人口因从事商务或信息产业得以进入城市中心区的商业区或科教园区,而绝大多数文化程度较低的外来人口占据了上海主要的低端劳动力市场,因这些低端劳动力市场所在的区位而产生集聚。此外,人脉和社会关系也在很大程度上影响着外来人口在某地暂居或定居意愿。外来人口可能在社区上倾向于形成同乡集聚区。例如,江苏、浙江两省的外来人口相对更容易进入城市中心区,这可能与历史上一直以来的“江浙填上海”的地缘、血缘、业缘关系的社会资本积累有关。

  在政策方面,上海市外来人口入户政策的调整变化收紧了外来人口转入上海户籍的通道,其在空间上的一个反映为中心城区本科以上外来人口数量的增加;旧区改造和新区开发使得中心城区的外来人口向外迁移,新城建设以及由此带来的交通等基础设施的发展也在住房、就业和公共服务等方面对外来人口产生了一定的吸引力,从而使近远郊区的中心城镇成为外来人口集聚的地区。社区管理上对“群租”现象的管制力度加大也使外来人口集聚的社区发生转移。

  在新时代上海“人民城市”建设背景下,城市建设管理者应把人本价值作为推动城市发展的核心取向,把握人民城市的生命体征,优化城市空间资源分配与供给,推进城市精细化管理,不断探索符合超大城市特点和规律的治理现代化路径。对于上海这样的特大城市而言,要走内涵式发展之路,并保持与之匹配的人口结构。国外的大城市如巴黎、东京、纽约等,其城市核心区人口仍然保持上升趋势,因为只有城市规模、产业集聚达到一定程度,才能互相提供就业机会,数量庞大的外来人口为上海的现代化建设与发展提供了重要支撑。然而从2000年到2010年乃至到今天,通过上海市对于外来人口的政策变化可以看出,政府希望留住高学历人才而将人力资本较低的人口疏解出去,这带来的首要问题就是城市所需要的服务业成本大幅增加,降低特大城市的整体运营的效率。因此,如何在提高特大城市经济发展效率的同时,实现外来人口友好型的包容性发展模式(尤其是教育、医疗、户籍等方面的基本公共服务均等化问题),是特大城市人口和空间治理中的重要命题。

  上述研究对以上海为代表的特大城市规划管理的启示在于:一是加强外来人口的流动迁移、空间分布、活动范围和行为模式等方面的研究,将外来人口纳入城市规划和管理体系。二是建设房屋出租信息实时数据库,尤其是城乡边缘地带,可按街道进行调查,使出租屋从分散性经营管理向专业化、规范化的托管式经营管理模式过渡。三是加快郊区教育、医疗、文体基本公共服务设施建设,争取将外来人口纳入基本公共服务均等化,给予外来人口更加公平有效的社会保障。

  说明:本文获上海市浦江人才计划项目“流动人口的空间集聚对上海大都市区空间结构的影响及治理策略”(批准号16PJC085)资助。

  注释:

  ①2015年12月发布的《中共上海市委关于制定上海市国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中明确,上海把常住人口不超过2 500万作为长期调控目标。相关管理人员认为,特大城市发展中的许多问题,都和人口集聚过多密切相关,尤其是生态环境、基础设施、公共服务、运营安全等都难以承受。与此同时,在12月22日开幕的北京市“两会”上,北京市政府提出,未来五年,北京将继续努力推动疏解“非首都功能”,全市常住人口总量控制在2 300万人以内。

  ②中心城区指浦西七区,包括黄浦区(原黄浦区、原南市区和原卢湾区),静安区(原静安区和原闸北区),徐汇区,长宁区,杨浦区,虹口区,普陀区;近郊区一般指中外环之间区域;远郊区是指外环以外区域。

  ③“1+3+9”工业园区中的“1”是指浦东新区;“3”是指三个国家级经济开发区——漕河泾新兴技术开发区、闵行经济技术开发区、上海松江出口加工区;“9”是指九个市级工业园区——莘庄工业区、康桥工业开发区、嘉定工业区、上海市工业综合开发区、松江工业区、青浦工业园区、金山嘴工业开发区、宝山城市工业园区和崇明县工业园区。

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