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“一带一路”自由贸易协定竞争规则的演进

来源:知实学术 分类:经济论文 发布时间:2021-01-14 浏览:

  摘要:构建“一带一路”沿线自由贸易区是“一带一路”倡议制度化和法治化的主要方式,也是我国提出新议题国际经济规则的主要实践平台。作为边境后经贸议题,“一带一路”国际竞争规则对于协调区域竞争法差异,形成“一带一路”大市场具有重要意义。我国自由贸易协定的竞争规则呈现出从分散竞争条款、单一竞争条款向实体竞争专章三个阶段发展的演进路径。竞争议题覆盖比例少,未形成中国范式是“一带一路”竞争议题的主要问题。竞争规则演进动力在于区域经济一体化的推动,并受制于缔约双方的制度供给能力。结合“一带一路”的区域一体化进程,我国应倡导多元化和合作优先的“一带一路”国际竞争规则,侧重于完善竞争执法合作程序条款,形成中国范式的“一带一路”国际竞争规则。

  关键词:一带一路;自由贸易协定;竞争规则

  中图分类号:D912.29;F744

  文献标识码:A

  文章编号:1006-1398(2020)06-0093-10

  《国际贸易》(月刊)创刊于1982年,由中国商务出版社主办。对外贸易专业刊物。宣传和阐述我国对外经济贸易的方针、政策、法规,研究和分析世界经济、国际贸易,国际市场趋势动向。

  自由贸易协定是“一带一路”倡议制度化和法治化的主要方式。竞争议题作为边境后经贸议题,目的在于协调区域竞争文化差异,消除国际垄断行为产生的贸易障碍,对于形成“一带一路”大市场具有重要意义。“一带一路”自由贸易协定竞争规则,既是“一带一路”经济一体化发展的制度需求,也是我国参与国际竞争规则构建的重要途径。研究“一带一路”自由贸易协定竞争规则的演进路径,借助理论分析竞争规则的功能和演进条件,有利于形成中国范式的“一带一路”国际竞争规则。

  一 问题的提出:“一带一路”自由贸易协定的竞争议题

  2013年习总书记提出建设“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的倡议,引起了国际社会的热烈响应。2015年3月,《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》发布,“一带一路”倡议正式形成。通过政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通的五通发展,以项目建设合作带动为载体,“一带一路”倡议形成了独具特色的政策软法与国际协定相辅相成的国际经济法范式创新。在此意义上,“一带一路”倡议是在国际形势变动时代背景下,我国参与国际经济治理,提出国际规则中国方案的重要途径。

  “一带一路”倡议提出后,我国通过宣言、合作原则等政策软法合作的激励性制度安排迅速推进合作。政策软法的合作方式,是“一带一路”倡议的主要形式创新,该形式缔约程序简单、谈判难度小,有利于尽快凝聚共识。但是,过于松散的制度安排,也开始显现出难以深入合作和缺乏稳定性的缺陷。這些缺陷不利于经贸合作中具体问题的解决,甚至会导致协调合作事务的混乱无序。十八届三中全会明确提出积极推进“一带一路”沿线自由贸易区,结合周边自由贸易区建设和推进国际产能合作,积极同“一带一路”沿线国家商建自由贸易区,形成“一带一路”大市场。与“一带一路”沿线国家签订自由贸易协定可有效补强政策软法合作的国际法效力,法律化前期已协商一致的成果。换言之,构建我国与“一带一路”沿线国家的自由贸易协定网络,是“一带一路”倡议法律制度化的体现。

  晚近,自由贸易协定成为国际经贸新规则构建的主要平台。竞争议题作为边境后“整平游戏场地”的贸易议题之一,坎昆会议后谈判移师自由贸易协定,特别是,欧美自由贸易协定都专章规定了竞争议题,成为提出欧美范式国际竞争规则的前哨站。晚近欧美自由贸易协定的竞争规则突出本国竞争执法文化的输出,将国有企业条款、竞争中立条款等作为竞争议题的重要条款,针对中国意图明显。但是,我国自由贸易协定仍未能有效回应上述条款,降低其不利影响。面对这种趋势,我国有必要在国际竞争议题上积极作为,提出中国版本的国际竞争规则,倡导国际社会形成更公正合理的国际竞争规则。

  随着国际经济自由化的推进,制定竞争法与参与国际合作成为维护本国市场竞争利益的法律手段。“一带一路”沿线国家和地区,如亚洲的印度、巴基斯坦、斯里兰卡、新加坡、马来西亚、越南、老挝、缅甸;中欧和东欧地区的保加利亚、罗马尼亚、克罗地亚、哈萨克斯坦、立陶宛、波兰、俄罗斯、匈牙利等也制定了本国的竞争法。“一带一路”沿线国家竞争法的实施差异不仅影响“一带一路”共同大市场的形成,而且给我国在“一带一路”国家的投资项目带来法律风险。例如,中国化工收购瑞士农药及种子巨头先正达一案中,其最大的法律风险与障碍即是不同国家的反垄断审查差异问题。

  完善中国范式的“一带一路”自由贸易协定竞争规则,既有利于倡导“一带一路”区域的共同竞争文化,减少“一带一路”的项目投资法律风险,又有利于推广国际竞争规则的中国方案。因此,本文试图对以下问题进行回答:“一带一路”自由贸易协定中,中国范式的国际竞争规则应如何完善?为回答上述问题,本文通过分析“一带一路”自由贸易协定竞争规则的发展路径和存在问题,理论论证国际竞争规则的功能和演进条件,比较欧美自由贸易协定的竞争规则,结合“一带一路”的区域一体化发展,提出中国范式的“一带一路”竞争规则的完善建议。

  二 “一带一路”竞争规则的演进路径与主要问题

  (一)“一带一路”竞争规则的演进路径

  国际竞争合作可采取多种法律形式,既包括竞争机构签订专门的竞争合作协定或谅解备忘录,也包括国际贸易协定的竞争条款或章节。2008年我国《反垄断法》生效后,我国开始积极推进竞争执法的国际合作。但是,基于2018年机构改革前我国竞争执法机构分散执法的原因,“一带一路”沿线国家与我国签署的专门竞争合作协定或备忘录数量很少。“一带一路”竞争规则更多体现为自由贸易协定的竞争条款或章节。2002年开始,我国积极推动自由贸易区战略,对区域经济一体化从“置身其外”转变为“积极参与”。“一带一路”倡议提出后,自由贸易区战略与“一带一路”倡议相互补充,共同形成我国进一步对外开放的国家战略。

  截至2020年4月,我国已与十四个国家和地区签署了十八个自由贸易协定(含四个升级协定,不包括港澳台地区协定),初步形成以周边国家为核心,以“一带一路”为沿线国家为基础,面向全球的自由贸易协定网络。就竞争议题而言,我国的自由贸易协定经历从无到有,从原则规定到独立条款再到实体专章的演进过程,经历了以下三个阶段:第一,分散竞争条款阶段。这一阶段,我国自由贸易协定未有专门的竞争条款。零星的竞争条款分散在协定总则和服务贸易、知识产权保护等关联议题中。例如,总则中维持竞争目的条款、服务贸易垄断经营条款以及知识产权垄断与保护平衡要求条款等。第二,单一竞争条款阶段。这一阶段,竞争条款成为自由贸易协定中的独立条款。竞争条款内容包括竞争条款的目的、合作意愿以及竞争执法信息沟通等,更多是原则性规定,缺乏具体实体和程序义务。第三,实体竞争专章阶段。实体竞争专章首先出现在2015年生效的《中国一韩国自由贸易协定》中,是我国自由贸易协定中竞争条款的最新发展。实体竞争专章规定了缔约国竞争法的实体和程序性义务,涵盖限制竞争行为的定义、竞争执法原则、透明度和执法合作程序等规定。截至2020年4月,根据竞争条款、签约时间、区域等因素不同,对我国已签署的自由贸易协定(十八个协定,包括四个升级协定)的竞争条款文本进行梳理和归类,结果如表1。

  通过上述分析,我国自由贸易协定竞争规则体现出以下几个演进趋势:第一,我国自由贸易协定竞争规则总体趋势是从简单向详细,从原则性条款向实体专章方向演进。第二,我国自由贸易协定的竞争规则体现出阶段性,2010年《中国一哥斯达黎加自由贸易协定》和2015年《中国一韩国自由贸易协定》是阶段分界点。第三,我国自由贸易协定的竞争规则呈现出不均衡性。2015年后签署的自由贸易协定,并未全部采取竞争实体专章,其中仍有一半比例的协定(四个协定)未规定实体竞争专章。

  (二)“一带一路”竞争规则的主要问题

  虽然从时间纵向分析,“一带一路”自由贸易协定竞争规则从零星条款向实体专章逐步完善。但是,与“一带一路”区域经济一体化高速推进相比较,“一带一路”自由贸易协定的竞争规则存在数量少、碎片化、规则简单及难于支撑“一带一路”经济一体化发展等问题。

  第一,“一带一路”自由贸易协定竞争协定数量少,覆盖比例小。“一带一路”倡议作为一个面向世界、面向未来、面向所有伙伴的开放体系,参与的国家和地区随着时间推移逐渐扩展。根据“中国一带一路网”的统计数据,截至2020年1月底,中国已经同138个国家和30个国际组织签署200份共建“一带一路”合作文件。而截至2020年4月,中国签署的自由贸易协定只有18个。从数量上分析,作为正式的国际法律安排,“一带一路”自由贸易协定的数量少,无法匹配“一带一路”倡议的发展。“一带一路”沿线国家作为自由贸易协定战略的基础作用还不明显。从分布区域分析,“一带一路”自由贸易协定呈现出碎片化。根据地理亲缘性,“一带一路”区域可以划分为东亚、南亚、西亚北非、独联体、大洋洲与美洲五个区域。我国签署的十八个自由贸易协定零散分布于五个区域,未能形成一体化的整体区域经济格局。而且,“一带一路”自由贸易协定规定竞争专章的比例小。竞争议题虽然属于21世纪新议题,但国际社会关于竞争议题的讨论却可追溯到1996年的新加坡议题。晚近欧美自由贸易协定中,竞争议题更是成为常设“边境后”议题。但从竞争议题的覆盖比例分析,“一带一路”自由贸易协定的竞争议题涵盖比例偏低。我国已签署了十八个自由贸易协定,只有四个自由贸易协定规定实体竞争专章。即使是2015年我國已经进入实体竞争专章阶段,我国签署的八个自由贸易协定中,仍有四个自由贸易协定未设置独立的竞争章节或条款。“一带一路”自由贸易协定本身数量就少,而竞争议题覆盖比例又低,使得“一带一路”区域中涵盖竞争规则的数量偏少。

  第二,“一带一路”自由贸易协定竞争条款相对原则,未能形成相对固定的国际竞争规则范式。虽然自由贸易协定的条款应结合缔约方的特点,但是,作为重构国际经济规则的途径,欧美发达国家积极推动形成自由贸易协定中欧美范式的竞争规则。借助竞争规则的统一范式,再根据不同缔约方的具体情况在磋商过程中灵活修改,有助于竞争议题磋商效果和效率的最大化。“一带一路”国际竞争规则虽然从零星条款向实体专章方向逐步完善,但与晚近欧美自由贸易协定相比,“一带一路”自由贸易协定的竞争条款仍相对简单。例如,2015年《中国一韩国自由贸易协定》是竞争条款规定最详细的“一带一路”自由贸易协定。但是,与《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(下称CPTPP)、《美墨加三国协议》(下称USMCA)等自由贸易协定比较,《中国一韩国自由贸易协定》竞争条款内容仍显单薄,约定原则。竞争条款过于简单原则,未能形成具有特色的统一范式,一方面削弱竞争规则对于“一带一路”大市场的积极促进功能;另一方面使得“一带一路”自由贸易协定未能成为我国争取国际竞争规则话语权的有效平台。

  总体而言,借助国际法治推进“一带一路”建设已经成为共识,而自由贸易协定是“一带一路”倡议国际法治的长效机制。现阶段,“一带一路”自由贸易协定数量少,呈现碎片化,自由贸易协定的竞争条款简单,难于形成有特色的中国竞争规则范式。因此,增加“一带一路”自由贸易协定数量,完善中国范式的竞争规则有利于推进“一带一路”大市场建设。

  三 “一带一路”竞争规则的功能和演进条件

  无论是国际层面,还是国内层面,竞争议题作为下一代议题已经成为自由贸易协定谈判的重要内容和追求目标。作为“边境后”议题,判断区域经济协定是否应设置竞争规则以及应设置何种竞争规则,应从理论上分析国际竞争规则的制度功能和演进条件。

  (一)“一带一路”竞争规则的双重功能

  第一,国际竞争规则具有解决国际经济一体化带来的国际竞争问题的制度功能。通信、交通等技术高速发展推动国际市场逐步从消极一体化向积极一体化发展。伴随着国际经济一体化的发展,国际竞争问题随之产生。一方面,生产价值链全球化分工,跨国公司的限制竞争行为损害经济一体化带来的利益,需要进行有效规制。而竞争法的消极冲突成为规制跨国限制竞争行为的法律漏洞;另一方面,越来越多的主权国家积极扩大本国竞争法的域外适用,对同一经济行为进行竞争法审查,形成竞争法的积极冲突。竞争法的积极冲突同样减损经济一体化带来的利益。以经营者集中申报审查为例,涉及多个主权国家的跨国兼并需要向多个竞争机构申报,程序繁杂,甚至出现结论冲突的案例。国际竞争规则是解决上述国际竞争问题,促进经济自由化的国际制度安排。

  第二,国际竞争规则具有影响缔约国经济治理制度,倡导统一竞争文化的文化功能。竞争法是调整市场竞争关系的法律规范总称,是市场竞争秩序的法律调整机制,是经济法的核心内容之一。由于竞争法对于经济的基础性作用,竞争法被视为经济宪法。而作为经济宪法的竞争法,其有效实施受制于本国的经济制度、经济理论和竞争文化等多个因素,同时对本国的经济治理制度和竞争文化会产生反作用影响。例如,欧盟竞争法的有效实施,促进了欧盟成员国的经济治理制度趋同,推动了欧共体的经济一体化。又如,二战后美国积极推动日本实施反垄断法,引入竞争,改变日本的产业经济结构,影响了日本的经济制度和竞争文化。晚近自由贸易协定的竞争规则不仅规定竞争合作程序,而且对缔约国的竞争法进行协调,形成统一的竞争法执法理念和文化。竞争法趋同的过程,本质上是缔约国竞争文化传导和相互融合的过程。通过自由贸易协定的竞争议题,竞争文化发达的国家可将本国的竞争文化传导到其他缔约国,倡导形成区域竞争文化。

  “一带一路”自由贸易协定竞争规则同样具有上述双重功能,一方面消除“一带一路”大市场的垄断行为,推动“一带一路”大市场的形成;另一方面倡导区域竞争文化,减少“一带一路”大市场的竞争文化差异。

  (二)“一带一路”竞争规则的演进条件

  借助制度经济学和国际关系理论,自由贸易协定中竞争规则的演进和发展取决于以下两个因素:区域经济一体化程度和竞争规则的制度供给能力。20世纪初,新制度经济学从制度成本和路径依赖两方面对制度的产生和变迁提供了经济上的解释。在新制度经济学的启发下,国际关系学者将新制度经济学理论嵌入国际政治领域,为国际法律制度的产生和变迁提供理论上的解释。根据罗伯特·基欧汉的国际机制理论观点,正式的国际条约能提供合作预期,促进稳定的国际合作,降低国家之间的合作成本。国际条约的权利义务约定越明确,越详细,合作成本越低,违约成本越高。合作均衡被打破后,新的国际合作制度不必然形成,是否形成应考虑缔约方的制度供给。在国际政治博弈过程中,相互之间的权力分配、缔约国的利益互补、缔约国的观念引导和制度的路径依赖是影响国际制度供给的主要因素。

  上述理论可以作为分析“一带一路”自由贸易协定竞争规则演进条件的理论基础。国际竞争规则的演进取决于区域经济一体化程度,随着“一带一路”市场一体化的深入,竞争规则有发展的制度需求。同时,“一带一路”自由贸易协定的竞争规则受制于缔约国的制度供给能力。

  第一,“一带一路”自由贸易协定的经济一体化程度是竞争规则需求的经济基础。我国自由贸易协定竞争规则演进的根本动力在于我国自由贸易协定的经济一体化的不断推进。自由贸易协定的贸易自由化水平越高,经济一体化越紧密,相互之间贸易量越大,区域垄断行为对区域经济的影响越大,自由贸易协定中竞争规则的需求越高。在国际层面,国际竞争制度是经济合作从消极一体化向积极一体化过渡阶段出现的国际经济制度。竞争议题在世界贸易组织的发展与困境和世界贸易组织的经济一体化呈现出典型的正相关关系。我国自由贸易协定中竞争规则从无到有,从分散、单一条款到实体专章三个不同阶段发展,也与我国自贸协定的经济一体化程度正相关。例如,2008年中国与新加坡签署的第一阶段的自由贸易协定时,两国之间经济一体化刚启动,没有专门的竞争条款。随着两国经贸一体化程度提高,2019年签署的升级协定以竞争实体专章纳入竞争议题。在“一带一路”倡议和自由贸易协定战略的推动下,基于“一带一路”沿线建立更加开放、自由和一体化的自贸区市场是发展趋势。因此,随着“一带一路”沿线自由贸易市场建设的推进,“一带一路”国际竞争规则的制度需求将会增加。

  第二,缔约国的制度供给能力影响了“一带一路”自由贸易协定竞争规则的演进。根据国际关系理论,在权力、利益、观念和路径依赖等因素的相互作用下,国际规则供给可以通过霸权国家提供、国家间合作、国际组织提供和个人发起四种方式。自由贸易协定竞争规则的制度供给,主要通过缔约国一方提供或者缔约国协商产生两种方式。结合我国竞争规则的演进发展路径,制度供给成为影响我国自由贸易协定竞争规则演进和发展的重要因素。

  “一带一路”自由贸易协定的竞争规则受制于我国的竞争规则供给能力。罗伯特·基欧汉国际机制理论认为,国际合作机制作为一种公共产品,由一个主导霸权国发起,更有利于国际规则的发展,而且更加精确和具有执行力。虽然霸权稳定论带有的霸权主义价值观不值得提倡,但其理论中由核心大国提供合作制度公共产品的观点却有现实借鉴意义。我国作为“负责任的发展中大国”,要在国际社会中有更大作为和担当,应有能力、有义务在国际治理中提供中国方案的国际规则。“一带一路”自由贸易协定是我国提出国际竞争规则中国方案的重要平台。

  “一带一路”自由贸易协定竞争规则数量少,比例低,未能形成中国范式,我国竞争规则的制度供给能力不足无疑是重要原因之一。在国际经济一体化过程中,自由贸易协定中竞争条款的权利义务越明确,越详细,合作成本越低,越有利于自由贸易协定经济一体化的推进。“一带一路”倡议不仅是单纯的项目建设和经济合作,而是通过文化沟通和制度建设形成开放、自由和共赢的经济一体化过程。在“一带一路”沿线的自由贸易协定中,倡导公平竞争观念,形成公正合理的竞争合作规则对于推动“一带一路”倡议的经济制度建设具有重要意义。基于此,形成中國范式的国际竞争规则,完善我国自由贸易协定中的竞争条款,提高我国的国际竞争规则的制度供给能力,是推动“一带一路”竞争规则演进的关键因素之一。

  四 制度供给:“一带一路”自由贸易协定竞争规则的中国范式

  2008年国际金融海啸后,国际经济格局深度调整,出现了表面“逆全球化”趋势,WTO多边立法机制影响力减弱。区域自由贸易协定取而代之成为国际立法的主要途径。具有制度和文化双重功能的竞争议题是国际经贸新规则博弈的主要内容。美国、欧盟、日本等发达国家通过参与和主导自由贸易协定,特别是CPTPP、USMCA、《日欧经济伙伴协定》(下称EPA)等巨型自由贸易协定,积极推广本国价值取向的国际竞争合作规则。

  在经济全球化和国家体制竞争加剧的时代背景下,竞争法成为各个国家经济战略的重要组成部分。无论是发达经济体的美国、欧盟还是发展中经济体的其他金砖国家,都重视以法律为基础的反垄断战略,以实现自己的经济发展目标。自由贸易协定的竞争规则成为发达国家推行本国反垄断战略的国际法途径。晚近欧美主导的竞争规则中特别突出国有企业条款和行政机构垄断权力限制,除形式上维护竞争中立原因外,通过制度排除或限制中国国有经济参与国际竞争的反垄断战略意图明显。在国际秩序失衡和国际经济治理规则重构的时代背景下,我国应积极面对这一趋势,通过“一带一路”自由贸易协定和多边途径参与构建国际竞争规则的进程,一方面倡导更加多元和公正的国际竞争规则,另一方面减少西方价值国际竞争规则推行产生的负面影响。基于此,推进“一带一路”自由贸易协定战略,我国不应简单模仿西方国家的竞争条款,而应倡导形成中国范式的“一带一路”竞争规则。

  (一)中国范式竞争规则的价值取向

  虽然通过市场竞争机制配置资源,形成开放、统一的国际市场符合国际经济一体化和全球化的发展趋势,但是,不同主权国家的政治体制、经济发展阶段和宗教文化差异,使得这一过程呈现出多元化、渐进性的特点。就竞争法而言,国际经济全球化浪潮下主权国家相继出台竞争法维护市场竞争,但基于行政体制和竞争文化差异,竞争法执法程序和理念具有本国特色,各不相同。近年来,欧美发达国家主导的自由贸易协定竞争规则不仅将协调统一境内竞争执法原则和程序作为缔约国的主要义务,而且规定国有企业、政府采购等方面的竞争法要求。以USMCA为例,第21章规定“竞争政策”,该章节主要内容在于规定缔约国的竞争执法程序义务。紧接着第22章对“国有企业和指定垄断”进行特殊规定,规定国有企业或缔约国政府的行为应符合合理商业考虑目的,禁止不符合商业考虑的垄断行为。同时,USMCA还设置了专门委员会对缔约国履行该章义务的行为进行审查。可以看出,USMCA以美国反垄断法为蓝本,将自由市场和限制政府权力价值取向作为竞争规则的价值基础,通过协定的强制性义务协调缔约国的竞争法律制度。

  USMCA竞争条款是发达国家竞争规则范式的典型代表之一。这一范式体现出美国等西方国家试图形成统一模式的境内竞争法律制度的价值取向和制度目的,是西方国家输出西方价值竞争制度的表现。随着全球化的推进,全球化已经不再仅仅是建立在西方价值和文明基础上的全球化,而应是多元文化和包容的全球化。国际竞争制度的构建应充分尊重主权国家的经济主权,考虑主权国家的不同经济发展阶段和竞争文化,允许不同执法模式和理念的竞争法制共存。“一带一路”自由贸易协定的竞争规则取决于区域经济一体化程度、竞争文化和制度供给能力。“一带一路”沿线国家覆盖广泛,国家政治经济发展水平差异较大,竞争法制不一,区域经济一体化程度不高,这些具体区域国情意味着“一带一路”国家的竞争法制不适宜短时间强制推行统一模式。因此,中国范式的竞争规则应采取多元化价值取向,渐进性地推进“一带一路”国家的竞争合作。

  竞争规则的多元化价值取向体现在以下几个方面:第一,多元化价值取向的理念基础是构建人类命运共同体。作为破解全球性治理难题的中国智慧和中国方案,人类命运共同体是人类社会发展道路中不同社会形态基于互利共赢的基本导向和价值理念共同推进全球化发展的过程和图景。“一带一路”倡议是构建人类命运共同体的国际实践和伟大尝试。因此,人类命运共同体理念当然成为“一带一路”竞争规则的价值理念基础。同时,人类命运共同体求同存异、互利共赢的价值理念也契合竞争规则的多元化价值取向。第二,中国范式的竞争规则现阶段目的在于倡导区域竞争文化,促进不同国家竞争执法的合作。晚近巨型自由贸易协定的竞争规则将协议义务移到缔约国境内,约定缔约国竞争法的程序和实体义务,协调缔约国国内竞争法律制度,形成区域统一模式的竞争执法制度。而多元化价值取向则是以尊重主权国家经济体制和竞争文化为前提,承认“一带一路”国家经济发展阶段和文化传统不同的区域国情,首要目的在于倡导区域竞争文化,促进不同国家的竞争执法合作,而非推行区域统一的竞争法律制度。第三,多元化价值取向是渐进性的演化发展过程。多元化价值取向并不等同于维持现状,不求发展。而是互相尊重现有经济体制、文化传统的基础上,通过开放、沟通和交流等的方式,形成价值共识,共同推进“一带一路”竞争规则的发展。

  (二)中国范式竞争规则的制度完善

  更多通过框架、合作等方式的制度安排推动国际经济秩序的构建,是我国“一带一路”倡议下国际经济法的制度创新之一。我国自由贸易协定的竞争条款中也明显体现出上述特点,将竞争执法合作程序作为主要内容。以《中国一韩国自由贸易协定》为例,其执法合作程序包括执法合作、通报、磋商、信息交换和技术合作五个条款,是竞争规则中篇幅最大的部分。基于多元化价值取向以及“一带一路”区域经济一体化程度,侧重于执法合作程序成为中国范式的国际竞争规则的重要特征。因此,完善执法合作程序条款,是进一步形成中国范式国际竞争规则的重点。

  分析我国已签署的自由贸易协定的竞争条款,虽然竞争合作程序是篇幅最大的条款,但是,我国竞争合作程序条款仍是原则性规定,缺乏可操作性。从理论上分析,虽然现阶段在竞争合作程序上达成明确共识,但形成统一刚性的竞争合作制度仍有难度,借鉴“未完全理论化共识”理论,我国可以在执法合作层面先行达成共识,形成制度性安排。具体而言,我国可以在以下几方面完善“一带一路”竞争合作程序条款,更好地形成中国范式的国际竞争规则。

  第一,健全“一带一路”竞争案件执法合作机制,完善竞争执法合作的条件和程序。随着我国反垄断法的发展,我国非常重视反垄断国际合作,将国际合作作为一项重要工作来抓,既重视不断提升与欧美国家和地区的国际合作水平,也重视不断拓展与国际组织和发展中国家的合作。但是,“一带一路”自由贸易协定未明确竞争执法合作的条件和程序,导致实践中“一带一路”竞争执法合作案例还不多。以《中韩一自由贸易协定》第14.6条为例,缔约双方意识到竞争合作的重要性并愿意进行合作。合作的方式包括通报、磋商、信息交换、技术合作等方式。但是,具体合作的程序和条件却没有具体规定。例如,通报程序中如何判断通报案件对缔约国的重要利益产生实质影响?案件通报的时限和内容要求如何?这些程序都缺乏明确规定,导致合作具有很大的主观性和随意性。具体化竞争合作的程序和条件形成合作机制,有利于竞争合作的常态化。我国可以在竞争案件合作的标准、合作的程序以及合作的机构形成制度,并通过完善“一带一路”竞争条款表现出来。

  第二,引入积极礼让条款,减少竞争法管辖权的积极冲突。减少竞争法冲突是国际竞争规则的制度功能之一。晚近欧美自由贸易协定的竞争规则通过协调和统一境内竞争法制,一定程度减少竞争法冲突。基于多元化价值取向,中国范式的竞争规则尊重缔约国不同模式的竞争法制,因此有必要通过其他制度安排解决竞争法冲突。积极礼让制度首先出现在OECD组织竞争合作的建议中,是指一个国家对另一个国家要求在竞争案件中实施行为以便纠正对其产生实质不利影响,给与充分的考虑,并自愿采取适宜的行为。虽然积极礼让制度的作用有一定的限制性,但是积极礼让制度是国际社会消除竞争法冲突的有效途径。至今对其并无更为可行的替代办法。人们只能对它作不断地修正和补充,使之更多地发挥其积极作用。“一带一路”自由贸易协定同样可以纳入积极礼让制度作为减少竞争法冲突的制度安排。目前,我国“一带一路”自由贸易協定并未对积极礼让原则进行规定,只有在通报和磋商条款中简单涉及,难于有效发挥消除冲突的制度功能。我国应在总结反垄断国际合作经验基础上,在竞争专章中设置积极礼让专门条款,明确其要求、范围和限制条件,推动积极礼让制度成为减少竞争管辖权积极冲突的制度安排。

  第三,完善竞争技术协助条款,建立常态化的竞争机构交流制度。实践中,通过技术协助的培训和研讨等项目带动方式,有利于倡导形成区域共同的竞争执法观念,减少竞争执法差异和冲突。我国自由贸易协定中规定了竞争技术协助条款,但未有具体的制度安排。我国可以通过签署双边竞争机构执行合作协定对技术协助条款进行细化,构建常态性、制度化的合作项目、合作制度和合作程序,推动“一带一路”区域的竞争能力建设和竞争文化趋同。通过竞争能力培训、竞争案件研究等技术协助制度,既有利于提升“一带一路”国家的竞争执法能力,促进形成区域竞争文化;又可以分享中国反垄断法的执法经验和执法技能,增加“一带一路”国家对中国竞争执法和制度的理解。

  结语

  2008年以来,国际经济格局发生了深刻变化,国际经济法律制度的变革迫在眉睫。美国近年来“逆全球化”的制度安排,目的在于通过美国法律的输出、双边协定范本的推行以及区域性条约的影响力,重塑对其有利的国际经贸规则。在国际经济秩序失范与变动的背景下,在国际经济新议题中发出中国声音,提供中国方案,解决发展问题,引导更加公平的国际经济规则是我国作为负责任大国当仁不让的担当和责任。

  人类命运共同体是我国提出的解决人类发展问题的国际经济法重要思想源泉,而“一带一路”倡议是人类命运共同体理念的重要国际实践。正如学者论述,国际贸易法治危机的克服需要通过国际法治的方法,才能找到正确路径。自由贸易协定是“一带一路”倡议法治化的重要方式。自由贸易协定的新议题成为我国提出国际经济治理规则中国方案的重要舞台。竞争议题作为21世纪新议题,是国际经济治理规则中国方案的重要议题。自由贸易协定的竞争条款取决于自由贸易协定的经济一体化程度,并受制于合作缔约国竞争规则的制度供给能力。我国自由贸易协定的竞争条款从无到有,已经初步形成以竞争执法合作程序为主的中国范式。随着我国“一带一路”倡议和自由贸易区战略的推进,我国应进一步完善我国自由贸易协定的竞争条款,特别是技术合作条款的细化和可操作性,传导中国的反垄断法执法经验和竞争文化,促使“一带一路”自由贸易区形成共同的经济治理观念,推进“一带一路”合作中的经济一体化水平。

  

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