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安倍政府对东南亚外交的层次性分析

来源:知实学术 分类:政法论文 发布时间:2020-05-25 浏览:

  摘 要 东南亚外交是安倍政府外交的重要组成部分,安倍政府借助各种方式加强与东南亚国家间的双边关系,为其开展俯瞰地球仪外交奠定重要基础。安倍政府的东南亚外交可分为对美国东南亚盟国的外交、对东南亚区域大国的外交、对区域弱国/小国的外交三种类型。在安倍政府的东南亚外交中,与美国东南亚盟国外交是切入点,双方的经济、政治、安保各领域合作都较为紧密;与区域大国的外交是关键和支撑,双方合作侧重在经济和政治领域;与区域弱国/小国的合作是重要补充,双方合作主要集中在经济领域。今后,安倍政府将继续利用经济优势发展与东南亚国家间的合作,大国在东南亚的竞争也将主要集中在与区域大国间的政治合作领域。

  关键词 安倍政府 东南亚外交 层次分析

  《东南亚纵横》本刊向读者提供了大量有关东南亚的政治、经济、外交、安全、文化、历史等方面的文章及时事和中国与东南亚经贸、投资、旅游等经贸信息,增加了读者对东南亚的了解,得到社会各界读者的普遍关注和欢迎,发行量不断增加,并已成为全国的中文核心期刊。

  无论是从经济发展潜力,还是从地缘政治的重要性考虑,东南亚地区作为当今最重要的区域之一都足以引起世界各大国的重视。白石隆就认为“对日本来说,最大的战略利益是在东南亚面向世界且追求稳定与发展”

  文正仁,徐承元.日本复兴大战略[M].李春福,李成日,译.北京:社会科学文献出版社,2017:168.。对日本来说,对东南亚外交已经超越了单纯的双边外交,更具有战略性。但由于该地区政治体制、经济发展水平、社会状况、民族宗教等方面差异较大,加之主要大国在该地区竞相角逐导致东南亚地区情况呈现多元性、复杂化等特征。在外交方面,东南亚地区随着东盟的成立和发展而逐渐被视为统一整体,此前日本对东南亚各国具有的特殊性重视相对不足。不过,其实任何国家若想在东南亚地区产生持久性的影响力就必须在重视东盟一体化作用的同时,对东南亚各国进行分层次外交合作。

  对日本资源输入具有生死攸关重要性的南海地区不仅关乎日本的繁荣,而且对日本生存有重要影响,东南亚地区因地处太平洋与印度洋、亚洲与大洋洲的交汇处,是日本能源资源进口的重要通道,各国又是印太地区多个国际组织的重要成员国并保持较高的经济增长,这对海洋国家日本无疑具有重要地缘意义。为此,安倍政府希望通过提高东盟地区连结性,力求加强该地区基础设施建设、促进贸易投资、改善商业环境、强化人才培养,进而将东盟地区的成功经验向中东、非洲等地区扩展.。同时,日本希冀通过与东南亚各国间的双边/多边合作提高其在印太地区以及在相关国际组织中的影响力、话语权、主动权,以打造自由开放的印太战略来强化日美同盟合作区域,达到全面遏制中国海洋权势的崛起,进而确保日本海洋能源资源通道的安全。因此,安倍政府的东南亚外交既关乎东盟地区的连结性,更关乎印太战略连结性构想的成败,是日本印太战略中最重要的、最关键的节点。

  东南亚地区始终是安倍政府外交的重要区域,安倍首届政府时将东南亚地区作为“自由与繁荣之弧”的重要节点,积极发展与东盟各国的经贸往来。日本是东盟最大的贸易伙伴国、最大投资国、最大的ODA供予国,东南亚也是日本的重要贸易投资伙伴。2006年,日马EPA生效、日菲EPA协定签署;2007年,日印尼EPA、日文EPA基本达成共识,日越EPA开始交涉。随着东盟国家整体实力的提升,以东盟为中心的FTA网的形成和多个地区合作組织的发展,“小马拉大车”态势日渐显著,东南亚地区成为安倍政府积极的和平主义和俯瞰地球仪外交的重要区域,安倍政府借助南海问题的升温积极插手南海事务的同时,加强同东盟各国间的多层次外交往来。安倍政府在2013年时提出扩大自由民主等普遍价值观、守护自由而开放的海洋等“对东盟外交五原则”,发展同东盟各国的对等伙伴关系,为发展日本同东盟国家间合作提供重要方向性指导。同时,安倍政府承诺今后五年将提供2兆日元的ODA援助并提供1亿美元设置日本·东盟一体化基金(JAIF)2.0用于强化日本同东盟各国间的交流与合作。日本政府同时制定了3万人青少年交流 “JENESY2.0”和1000人人才培养计划,稳定实施《东京战略2012》以发展日本同湄公河区域国家间关系,发表《关于日·东盟友好合作展望报告》和《联合声明》。2014年后,日本·东盟召开首次防卫大臣圆桌会议,共同表示加强海洋联合训练、人才培养、海洋安保安全能力建设,强化应对恐怖主义和跨国犯罪方面合作,促使安倍政府将包括东盟在内的近邻外交视为日本外交三个支柱之一。2015年后,安倍政府为加强在东南亚的影响力,进一步提出同东盟各国建设“高质量基础设施伙伴关系”,并不断夯实日本在东南亚地区的基础设施活动,还制定日本·湄公合作方针《新东京战略2015》,承诺三年实施7500亿日元ODA援助以促进日本与湄公河地区的交流与整合。2017年以后,安倍政府以日本同东盟各国的各领域合作为基础,积极打造、宣传其“自由而开放的印太战略”,持续加强同东盟各国间的政治、经济、安保、人文、国际组织等各方面合作与共识,得到东南亚多数国家的认可/支持。同时,预防疾病、提高医疗、防灾支援、文化交流等方面,也是安倍政府与东盟各国交流合作的重要内容。

  安倍政府的东南亚外交可大致分为对美国东南亚盟国的外交、对东南亚区域大国的外交、对区域小国的外交三种类型。菲律宾、泰国属美国东南亚盟国,印尼、越南、马来西亚、新加坡属区域大国

  本文认为,就全球范围来说,东南亚地区各国中除印度尼西亚外均属小国,但从东南亚地区影响力来说,印度尼西亚、越南、马来西亚、新加坡则属区域大国。,老挝、柬埔寨、缅甸、文莱属区域弱国/小国,本文将在三类国家中选择较为典型的菲律宾、印尼、马来西亚、老挝、缅甸进行着重分析。从整体上看,安倍政府的东南亚外交以同美国东南亚盟国外交为切入点,以同东南亚大国外交为支柱,以同东南亚弱国/小国外交为补充;以经济合作和经济援助为抓手,以政治合作为指导,以安保合作为突破点,以人文社会合作为基础,以“自由与繁荣之弧”或“自由而开放的印太战略”为依托;以地区热点问题为借口,坚持双边合作与多边互动相结合的路线开展东南亚外交,介入东南亚事务。具体来看,安倍内阁鉴于日美同盟的特殊优势,与美国东南亚盟国外交中的政治、经济、安保各领域合作均较为紧密,其中紧密的安保合作是其最重要特点;鉴于区域大国的区域影响力和绝对独立自主的诉求,与区域大国的外交则侧重在政治和经济方面展开合作,两国间的战略对接或战略支持是主要合作内容,合作议题涉及全球问题各领域,安保合作保持一定距离;鉴于日本仍保有较强的经济实力以及经济合作的低排他性,与其他区域小国的合作则主要集中在经济领域的合作,政治领域合作主要限于地区议题,安保合作极为有限。安倍政府对东南亚的层次外交主要受到日美同盟加强在印太地区合作、东南亚各国综合国力对国际议题的影响、东南亚各国外交诉求以及东南亚国家所处地缘位置等因素影响。本文为清晰展现安倍政府与东南亚各国外交合作中的层次性,将着重对2015年以来安倍政府与东南亚各国间的双边合作为主要切入点来进行分析。

  一、安倍政府与美国东南亚盟友间的外交及其特点分析

  安倍晋三始终将日美同盟视为其外交的重要支柱。他认为,“如果考虑核威慑力和远东地区的稳定的话,则与美国结盟必不可少,如果考虑美国对国际社会的影响力、经济实力以及最强的军事力量的话,日美同盟是最好的选择”。安倍政府为最大化利用美国重返亚洲的契机,在强化日美同盟合作的同时,也加强与美国东南亚盟友的关系。美国在东南亚地区的盟友主要是菲律宾、泰国,它们在东南亚地区拥有特殊影响力。安倍政府在东南亚地区最重视与美国地区盟友间的外交合作,将其视为介入东南亚事务的重要“锲子”。

  (一)安倍政府与美国东南亚盟友间的经济合作

  安倍政府与美国东南亚盟友间的合作主要在经济领域,这些国家在东南亚地区虽经济实力相对较强,但就整体经济实力来说与日本相比仍有较大差距,它们为促进经济发展需要加强与日本的经济合作。从宏观经济合作来看,菲律宾、泰国是日本ODA的重要受援国,日本是菲律宾的第三大出口、进口国家,进出口分别占9.7%和14%(2018年),其对菲援助达5.42亿美元,占援助额的51%(2015年),对菲律宾出口从2012年的9458亿日元上升到2017年的12441亿日元,从菲律宾进口从2012年的7455亿日元上升到2017年的11276亿日元。关于日泰经济关系,安倍政府首次组阁时两国签订了《日泰经济合作协定》(JTEPA),目前日本对泰国出口整体稳定,从泰国进口则从2012年的18857亿日元飙升到2018年的27707亿日元。受泰国政局影响,日本近年对泰国直接投资虽有所下降,但仍占外国投资的37%左右,是对泰国最大投资国。日泰经济合作包括铁路合作、地区开发、改善投资环境、撤销福岛等地产品及牛肉进口限制,泰国还对加入CPTPP表现出较大热情。在对泰援助方面,日本以政府援助为支撑点、采取广覆盖、小批量的方式来化解猜忌,重视对泰国的灾后援助及灾后重建。日本与菲、泰两国之间紧密的经贸往来为日本与菲、泰两间的双边合作奠定了重要的物质基础和合作根基。

  在日本对外交往中,官方开发援助(ODA)是“日本建立对外关系的重要武器,是推进和改善日本外交关系的润滑剂”,ODA援助的杠杆作用强化了安倍政府与菲律宾等国之间的经济合作。安倍政府为加强日菲在南海等国际议题上的合作,在2015年11月日菲首脑会谈时不仅表示支持《马尼拉首都圈运输交通设施整顿合作路线图》,同时还签署了《南北通勤铁路计划》(约2420亿日元借款)、《日菲社会保障协定》,并提供150亿日元借款支持棉兰老岛和平事业。2016年菲律宾新总统上台后,安倍政府为稳定日菲经济合作,安倍晋三在2016年9月与杜特尔特会谈时特别指出近10年日本向棉兰老岛冲突地区提供190亿日元,向棉兰老岛提供760億日元支援,强调日本对菲经济援助的重要性。2017年1月日菲首脑会谈时安倍更是承诺在未来5年向菲律宾提供一万亿日元援助,设立“经济合作基础设施联合委员会”,官民并举开展国家间经济合作,通过日本技术与知识援助菲律宾的电力、铁路等基础设施,改善卫生和教育环境。同年11月,两国首脑会谈后签署了《马尼拉首都圈地铁计划(第一期)》(1045.3亿日元借款)、《主干线道路旁道建设计划(III)》(93.99亿日元借款)、《卡维特州产业地区洪水风险管理计划》及《经济社会开发计划》(25亿日元无偿援助),逐渐将对菲援助具体化,为两国经济合作、社会友好互信奠定重要的经济基础。此外,为实施受棉兰老岛冲突影响地区的道路网整顿计划,安倍政府向菲方提供20204万美元借款,还向菲律宾无偿提供应对环境污染的援助和人才培育奖学金,这些援助尚不包括对菲律宾的灾害援助等其他支援。菲律宾自然也投桃报李,解除了日本福岛水产品的进口管制。安倍政府极为重视对菲律宾棉兰老岛地区援助,逐渐形成了以社会经济开发支援、和平进程支援以及JBIRD(日本-邦萨摩洛重建与开发倡议)为支柱的棉兰老岛援助态势,特别是在哥打巴托市设置事务所并派遣常驻专家进行支援,获得当地较高好评。安倍政府对菲ODA援助是安倍政府开展日菲经济外交的重要内容,是日菲关系平稳发展的重要环节,对双边合作起到了重要的润滑剂作用。

  通过以上论述可知,安倍政府与美国东南亚地区盟国间的经济合作十分紧密,特别重视对这些国家的经济援助,对菲律宾以基础设施建设援助为主,对泰国则侧重技术援助与基础设施建设援助相配合。而且,日泰两国经济合作也十分紧密,“经济合作是泰日关系的主轴,从20世纪60年代至今的50多年间,日本一直是泰国居前两位的投资国”,为泰国经济发展提供了重要的资金、技术支撑。

  (二)安倍政府与美国东南亚盟友间的政治合作

  安倍政府与美国东南亚盟友间的政治合作也非常紧密。安倍政府不仅与菲律宾等国建立了紧密的伙伴关系,还逐渐开展与这些国家的双边/多边外交战略合作。这些高层次伙伴关系的建立和外交战略的对接将双边政治合作推向新高度,其交流合作议题既包括地区问题,也涉及国际重要议题,充实了安倍政府与美国东南亚盟友间的政治合作。

  在日菲关系方面,安倍内阁在2011年建立的日菲战略伙伴关系基础上继续发展日菲两国政治合作,每年两国首脑、外长均会举行正式会谈,其他政治层级/形式的会谈更为频繁。2015年6月,日菲首脑会谈达成并签署了《关于为促进地区及其超越和平、安全及发展的共同理念和目标而强化战略伙伴关系的日本-菲律宾共同宣言》和《强化战略伙伴关系行动计划》,两国会谈议题不仅包括南海问题和朝鲜问题等热点议题,而且涉及联合国安理会改革等事宜。安倍政府对菲律宾提交的“南海仲裁案”予以大力支持,旨在进一步推动两国战略伙伴关系的深化。2016年日菲建交60周年时,日本天皇夫妇访问菲律宾,极大地提高了日菲双边政治互信和社会友好,以至于安倍晋三认为当前正处于日菲战略伙伴关系的“黄金时代”。安倍政府在日菲政治关系方面虽未突破战略伙伴关系,但两国开展了有效的政治合作,成果十分丰富。多个联合声明的签署和天皇夫妇访菲象征着两国政治合作的成熟。

  在日泰两国政治关系方面,2013年,日泰建立战略伙伴关系,2017年日本天皇访问泰国。安倍政府在泰国政局变动后强调两国共有价值观,政治往来也相对频繁,首脑几乎每年都会举行会谈,对“积极的和平主义”与伊洛瓦底江、湄南河及湄公河经济合作战略会议(ACMECS)的作用均表示支持认可。安倍政府积极推动泰国东部经济走廊(EEC)与印太战略的对接合作,双方还就泰国民主化问题开展了讨论。可见2014年巴育发动军事政变虽然受到美国的强烈批判,但对日泰关系并未构成根本性挑战。两国共同关注的国际议题包括南海问题、朝鲜问题、缅甸问题,还涉及联合国安理会改革问题、G20峰会及核军控等议题。

  (三)安倍政府与美国东南亚盟友间的安保合作

  安倍政府与美国东南亚盟友间的安保合作是安倍政府东南亚外交的重要特征,是安倍政府发展与这些国家之间全面双边合作的重要环节,提高了日菲、日泰间的政治互信与安保合作。安倍政府相较日本历届政府进一步扩大了装备援助及出售规模,“以赠予、低价租让等方式向东南亚国家提供‘潜在武器装备,帮助东盟国家强化海上装备技术水平”,提高联合军演的频率和规模,其主要对象即为菲、泰两国。

  日菲两国安保合作相对密切。2015年6月,日菲首脑会谈时,两国首脑就缔结防卫装备转移协定达成一致。安倍晋三在说明“和平安全法制”意义的同时,提出了为应对亚洲安保环境的恶化以加强与菲律宾安保合作的构想,并对日本企业为支援菲律宾海岸警备队建造10艘巡视船表示欢迎。日菲两国海洋安保领域合作逐渐加强。日菲安保合作不仅涉及原则性问题的探讨,而且涵盖协约的制度性约束与安保装备合作,两国安保合作密切程度可见一斑。此后又达成了向菲律宾转移日本海上自卫队教练机TC90(无偿)、小型快艇、提供两艘大型巡视船借款的協议,大大提高了菲律宾应对海洋安保、国内治安以及应对恐怖主义及自然灾害的能力,强化了日菲两国在安保领域的合作。2019年6月两国还在日菲外务·防卫当局间(PM)协议及海洋协议方面进行实质性对话,在防卫装备转移、联合训练等安保合作方面达成诸多一致意见。近年来日菲两国联合军事演习、亲善训练成为安保合作新的重要内容。2015年至今,日菲已举行7次联合军事演习,10次亲善训练。

  在日泰两国安保防卫合作方面,安倍政府不仅多次参加泰国主导的黄金眼镜蛇联合军演,并表示希望通过外务·防卫当局间的对话推进安保方面合作,特别是对两国都重视海洋安保问题有较大投入。此外,日本与美国东南亚盟友间在科技教育、环境保护、旅游观光、能源利用、社会保障等方面也有较深层的合作。

  (四)安倍政府与美国东南亚盟友外交特点分析

  安倍政府与美国东南亚盟国外交是日本东南亚外交的重要切入点,由于美国因素的存在,安倍政府与菲、泰两国建立了最紧密的外交关系,安倍政府与菲律宾、泰国紧密的外交合作为其东南亚外交奠定重要的基础和开端。安倍政府与美国东南亚盟国外交的特点如下:

  第一,经济合作体量较大,援助种类全、援助多。自20世纪60年代日本成为经济大国以来,经济外交始终是日本外交的先行者、奠基者,逐渐成为其他外交的物质基础。日本能发挥如此大的世界影响力最主要得益于其强大的经济实力,日本虽在2010年被中国夺走维持四十年的世界第二大经济体宝座,但由于其长期的经济、科技积累,目前仍是对世界有重要影响力的第三大经济体,“拥有高度尖端的产业和亚洲范围内最现代化的军队”

  约瑟夫·奈.美国世纪结束了吗[M].邵杜罔,译.北京:北京联合出版公司,2016:41.。特别是安倍晋三第二次组阁后推行的“安倍经济学”激发了日本经济新的活力,2012—2017年日本实际GDP年增长率分别为1.50%、2.00%、0.38%、1.35%、0.94%、1.71%。经济实力既是日本人自信的根源,也是安倍政府开展经济外交的重要支撑。从整体来看,安倍政府对东南亚国家间的经济合作与援助都较大,与菲、泰两国间的经济合作更是如此。东南亚地区各国经济发展水平不同导致安倍政府对各国援助情况存在一定差异,菲、泰两国经济发展水平中等,两国都接受了来自日本的大量援助。以菲律宾为例,安倍政府2016年对菲有偿援助213.83亿日元、无偿援助50.01亿日元、技术援助43.26亿日元,2015年时援助总额更高达5.42亿美元,占菲律宾受援额的51%。2017年两国首脑会晤时安倍政府进一步承诺未来5年提供1万亿日元援助。2016年日本对泰国援助总额也有1696.6亿日元。安倍政府对菲、泰两国经济援助、技术援助、基础设施援助的力度都较大,与菲、泰两国都建立了高质量基础设施伙伴关系。同时,安倍政府与菲、泰两国的贸易额虽与区域大国有一定距离,但远高于地区弱国/小国,2017年进出口总额分别为23717亿日元、27707亿日元;对两国的投资也十分可观,对菲2013—2017年投资近4000亿日元,对泰2014—2018年投资则近21000亿日元,占泰国吸引外资的37%。安倍政府与菲、泰两国建立的紧密经济合作关系在促进双方经济共同发展的同时也为两国全面发展外交关系奠定了重要的经济基础。

  第二,政治互信程度高、议题广。安倍政府与菲、泰两国在战略伙伴关系基础上拓展政治往来,日菲政治合作如上所述,日泰政治合作则在2013年建立战略伙伴关系。两国始终强调共有基本价值观,高层往来频繁密切,还发表了《关于为促进地区及其超越和平、安全及发展的共同理念和目标而强化战略伙伴关系的日本-菲律宾共同宣言》、《日本-泰国联合声明》等文件。菲、泰两国对安倍政府的印太战略表达了明确支持的立场,安倍政府对伊洛瓦底江、湄南河及湄公河经济合作战略会议(ACMECS)、东部经济走廊(EEC)倡议也大力支持,特别是2016年、2017年日本天皇夫妇分别访问菲、泰两国,象征着安倍政府对两国的重视以及与两国战略伙伴关系基础上坚实的政治互信。安倍政府与菲、泰两国不仅关注朝鲜问题、南海问题等地区议题,而且对联合国安理会改革、G20峰会、核军控等国际事务表示极大的关注。

  第三,安保交流与合作特别紧密、频繁。日美同盟是日本安全保障的重要基础,安倍政府将日美同盟视为日本外交最重要的基轴,希望借美国“重返亚洲”为其防卫战略升级提供外部支撑,通过先将领土争端纳入日美安保范围,再把美国牢牢绑在印太地区,并借美国之“船”达到出海目的。安倍政府为达到上述目标,一方面在各方面加强日美同盟合作,促使日美双边/多边合作持续强化,另一方面则加强与美国亚太盟国之间的关系,其中即包括与菲、泰两国间的安保合作,特别是与在地理位置重要、在南海问题上动作频繁的菲律宾间的安保合作。2016年,日菲签署《日菲防卫装备-技术转移协定》,在外务·防卫当局间(PM)协议及海洋协议方面进行实质性对话,还向菲律宾无偿转移TC90教练机、小型快艇以及10艘巡视船和2艘大型巡视船等安保装备,帮助菲律宾训练飞行员,特别是日菲两国罕见的频繁联合军演和亲善训练更使两国安保合作成果得到凸显,菲律宾海洋安保能力得到极大提升。2015年至今,日菲共举行7次联合军事演习、10次亲善训练,这些安保行动即便在具有反美倾向的杜特尔特上台后也并未中止。2019年5月日美印菲四国举行联合军演,这标志着日菲双边安保合作向多边安保合作发展,促使日美、日菲、美菲间安保合作水平更进一步强化。日泰两国安保合作紧密度虽然与日菲安保合作有一定距离,但两国2017—2018年也有3次亲善训练,并积极推进外务·防卫当局间对话。安倍政府还多次参加泰国主导的黄金眼镜蛇联合军演。

  安倍政府通过加强与美国的特殊盟友关系,强化与具有重要地缘战略位置的菲、泰两国在经济、政治、安保等方面紧密交流、合作,并建立了多种伙伴关系或对话机制,增强了安倍政府在东南亚地区的影响力和话语权。因安倍政府对发展与菲、泰两国合作时的尺度整体把握得相对较好,一定程度上减轻了美国的国际压力,也与美国希望推动日本发挥辐射功能建设“同盟+X”模式相呼应。因此,日本的上述做法不仅未引起美国对安倍政府外交战略的疑虑以及日本国内和平宪法的掣肘,而且得到美国的默许和支持,使安倍政府与美国东南亚各盟友之间逐渐建立起准同盟机制,美国亚太地区“轴辐”同盟体系得到初步调整;同时也提高了安倍政府与美国东南亚盟国共同利益的适用范围,将美国牢牢绑在印太地区,加强了安倍政府在东南亚地区的影响力。安倍政府与美国东南亚盟国的关系说明,日本盟国的盟国具有逐渐发展成盟国的可能性,这是需要引起亚太地区各国高度重视和警惕的地方。

  二、安倍政府与区域大国间的外交及其特点分析

  东南亚地区的区域大国因地理位置优势对东南亚地区拥有重大影响力,能通过自身实力或通过对东盟议程的影响推动国际议程的设定,使其在国际舞台上发挥重要作用。这些区域大国有别于区域普通国家,在亚国际社会中有着类似世界大国的影响力,在和平时期成为大国争取支持的目标。安倍政府特别重视区域大国的作用,希望以此推动其东南亚外交的全面开展。本文中东南亚区域大国包括印度尼西亚、马来西亚、越南、新加坡等国。

  (一)安倍政府与区域大国间的经济合作

  安倍政府与东南亚区域大国间的经济合作非常紧密。日本与东盟双边贸易基本保持稳定增长态势,经贸合作成为拓展双边关系的重要组成部分,日本与东南亚区域大国间的经贸合作占日本与东盟间经贸合作的绝大部分。日本是印尼第三大出口国、第二大进口国,进出口额度整体相对稳定。2016年日本对印尼无偿援助2.31亿日元,技术援助61.92亿日元,占印尼受援额的18.9%,日本对印尼直接投资更是直线上升,已经从2012年的24.6亿美元上升到2018年的49.5亿美元。日本是2016年马来西亚第四大进出口国家,分别占8%和 7.6%,日本对马来西亚投资波动相对较大,但日本始终是马来西亚最主要援助国,日本从马来西亚的进口在2014年达到顶峰后有所下降,2017年进口额为21619亿日元,技术援助比重呈显著上升趋势。在日越经济合作关系方面,日本是越南第三大进出口贸易国和最大援助国,2013—2017年累计对越借款 7256.06亿日元、无偿援助124.84亿日元、技术援助418.3亿日元,对越直接投资86亿美元。越南是CPTPP成员国,支持安倍政府的高质量基础设施伙伴关系建设,两国在基础设施建设、改善投资环境、产业合作、应对自然灾害等方面有广阔发展空间。由于新加坡早已迈入发达国家行列,两国为加强在东南亚地区影响力,实施共同技术援助第三方政策,并在2018年9月两国外长会谈时增加了“强化联结性与法治”的议事錄。在双边关系方面,日本对新加坡出口从2014年的8340亿日元上升到2018年的10750亿日元,进口额从2014年的22250亿日元上升到2018年的25840亿日元,对新加坡直接投资从2014年的81.44亿美元上升到2018年的159.09亿美元,日新双边经贸合作动力强劲。

  从地缘政治角度讲,地理位置因素比国土面积还要重要。印度尼西亚是东南亚地区综合实力最为强大的国家,是该地区唯一G20国家,尤其是其地处亚洲与大洋洲、太平洋与印度洋交汇处,战略位置十分重要。安倍政府始终重视与印尼之间的合作,为维持日本与印尼良好的经济往来,安倍晋三在2014年11月与印尼总统佐科会谈时提出经济关系双赢的主张,双方在建设雅加达首都圈投资促进特别区域(MPA)等地区的港湾、城市交通、发电站等高质量基础设施方面达成重要共识,在经济悬案方面也坦诚交换了意见。特别是2015年两国首脑会谈时,安倍政府强调互惠的经济关系是两国战略伙伴关系的重要支柱,将为“以高质量基础设施完善促进商业和投资环境的改善,推进雅加达都市高铁等核心事项的发展,向雅加达都市高铁南北线及东西线、爪哇-苏门答腊输电线三个工程提供约1400亿日元借款”,承诺为提高煤炭发电效能向印尼提供资金支持,确认将修订日印尼经济合作协定(JIEPA)。此次会晤将两国经济合作推向新阶段。此后,两国经济合作相对稳定向前推进,以港口和铁路建设为代表的基础设施建设将两国经济、技术合作逐渐具体化,在提高海洋物流效率、扩大官民投资、建立互信的经济关系等方面迈出坚定步伐。2017年,安倍政府与印尼间经济合作显著加强,两国首脑会晤时发表的共同声明确定了日本印尼经济合作协定(JIEPA)的重要作用,在爪哇北干线铁路高速化、帕廷班港口建设、雅加达都市高铁(MRT)计划、35千兆瓦计划、爪哇-苏门答腊输电线事业、马塞拉矿区开发、振兴离岛.等方面达成进一步合作共识,特别是能源资源合作、基础设施开发、资金技术投资成为双方经济合作的新动向。正如安倍晋三所言,“与经济持续发展的印尼扩大贸易、投资对日本来说非常重要,日本将官民并举强化双边经济关系”。安倍政府利用以ODA援助为代表的外交手段发展日本-印尼关系不仅提高了日本的政治和经济效益,而且提升了日本在印尼的国家形象,为日本国家发展战略提供了重要的支撑。

  安倍政府对马来西亚援助力度也非常可观。2015年5月,日马首脑会谈时,安倍晋三指出要在“高质量基础设施伙伴关系”下与亚洲开发银行合作,实现质和量都有保障的基础设施投资,最大限度促进马来西亚经济高附加值发展和2020年前迈入发达国家的目的。2016年,两国又签署日本贸易振兴机构(JETRO)与马来西亚投资开发厅(MIDA)合作备忘录、日本贸易振兴机构(JETRO)与马来西亚贸易开发国营公司(MATRADE)合作备忘录。安倍政府积极开展日马双边经贸往来。对马方来说,日马高附加值经济合作能加快其迈入发达国家行列进程。日本在亚洲开发银行拥有较大话语权,其在高质量基础设施建设方面对马来西亚的承诺是给马方提供充足的资金援助。马来西亚-新加坡高速铁路建设能为马来西亚带来更大经济效益,安倍政府在高铁技术、资金等方面的援助对马方有很大吸引力。马来西亚政界重组后,安倍政府为稳定日马关系在2018年6月两国首脑会谈时安倍晋三特别提到“日本是马来西亚最大的投资国,有1400个日本企业进入马来西亚,创造出34万个雇佣岗位”,并表达了在开展人才培养、技术转移、产业合作方面的愿景。同年11月,日马首脑会谈时,两国首脑不仅就TPP11和RCEP合作达成共识,马哈蒂尔还特别就马方为应对债务问题发行武士债券是外国债券的一种,是外国发行者在日本国内发行的以日元计值的中长期债券。向安倍表示感谢(单2019年3月即发行了2000亿日元武士债券),安倍晋三在会谈中进一步表示将在教育、交通等领域向马方提供借款,这标志着日马经济关系将在新平台上向前发展。

  (二)安倍政府与区域大国间的政治合作

  政治合作是安倍政府与区域大国合作的核心领域。在日印尼政治合作方面,2015年日印尼首脑会晤后发表《日本-印尼联合声明——为进一步加强海洋与民主主义支撑的战略伙伴关系》,实现了安倍政府与印尼政治合作的平稳过渡。日本与印尼在海洋合作与民主主义价值方面达成重要共识,成立了“日本-印尼海洋论坛”,强调航行及飞行自由等国际法规的重要性,印尼对基于国际协调主义的“积极的和平主义”表示欢迎,日本则对印尼“海洋国家构想”表示支持。此次会谈标志着安倍政府与印尼新政府在政治问题上达成重要共识、取得丰富的会谈成果。2014年以来,日本与印尼每年至少会举行一次首脑会晤,部长级、副部长级、议长等各层级会谈频繁举行,两国发表多次联合声明。2017年1月首脑会晤时,两国在安倍政府印太战略与印尼“世界海洋轴”和“强化亚太区域框架”构想上取得较多共识,奠定了两国外交战略对接合作基础,为两国政治关系搭建起良好的合作框架。双方在二战日本兵遗骨归还问题上达成新的共识,象征着两国的历史和解出现重大转机,为两国政治互信扫清了历史障碍。两国在国际议题上的合作十分广泛,既包括朝鲜问题、海洋问题和恐怖主义问题,也包括联合国安理会改革、联合国维和、核军控、对非洲事务、印度洋事务等方面议题。

  在日马关系方面,由于马来西亚地处印度洋与太平洋交界处,又是南海领土争端国等,安倍政府特别重视日马政治关系,两国每年均会举行首脑会谈以及其他各种形式/层级的外交会议。2015年5月,两国首脑在确认两国共有战略利益的同时将两国关系提升为“战略伙伴关系”,马方高度评价了日本作为和平国家的贡献,表示将强化在地区和国际社会中广泛议题的合作,共同推进实施马来西亚“东方政策2.0”指导下的双边合作。马方政局出现变动也未对双方政治关系造成太大影响。为有效发展日马政治关系,安倍晋三强调要在马哈蒂尔首相“东方政策”指导下开展教育、人才培育、技术转移、产业合作,加深两国国民联系,以此为基础扩大、深化并提高两国合作关系,并强调“东方政策”的原创性,安倍政府还在2018年11月授予马哈蒂尔桐花大绶章,以显示两国政治关系密切。2019年5月,两国发表《日本·马来西亚合作——新时代东方政策再次到来》,再次确认了强化双边战略伙伴关系下的多领域合作,促使两国政治关系得到稳固提高。双方对“印太战略”内涵与“东方政策”的意义都持充分肯定的态度,为两种战略的对接合作提供了无限可能,标志着两国政治关系已得到稳定并深化。两国共同关注的国际议题不仅包括东盟事务、南海问题、朝鲜問题、缅甸若开邦问题等地区性议题,而且包括恐怖主义、联合国安理会改革等全球性议题。

  在与越南政治关系方面,两国高层往来频繁,安倍政府把与越南的政治关系提升为“广泛的战略伙伴关系”。基于高水平的外交往来和频繁的首脑间会晤,特别是两国间频繁的首脑会晤和各种联合声明的发表,两国逐渐摒弃或淡化政治制度和价值观分歧的影响,政治互信显著提高,日越政治关系取得实质性进展,而2016年日越大学硕士班的开办和2017年天皇访问越南象征着两国关系开启了新征程。越南对安倍政府的“印太战略”持欢迎、支持立场。两国会谈议题包括中菲仲裁案在内的南海问题、朝鲜问题以及气候变化、核军控、联合国安理会改革、海洋资源利用、公海航行飞行自由等各种地区及国际议题。在日新关系方面,安倍政府继续充实与新加坡之间面向21世纪的日本新加坡伙伴关系计划(JSPP21),两国首脑等高层会晤频繁,始终重视价值观外交的作用。2016年,安倍政府授予新加坡前总理李光耀桐花大绶章;新加坡对安倍政府的印太战略也持积极支持立场。两国关注国际议题主要包括南海问题、公海航行/飞行自由、联合国安理会改革、中东局势等各方面。

  (三)安倍政府与区域大国间的安保合作

  安倍政府与印尼间的安保合作相对紧密,印尼是东南亚国家中唯一与日本建立外长-防长部长级会议的国家。2015年3月,两国首脑会谈时安倍晋三表示希望推进两国外交-防卫部长协议调整并出席防卫大学毕业典礼,会谈后双方签署防卫合作交流备忘录,就加强印尼沿岸警备合作达成初步意向。2015年底,日本印尼召开首次日本-印尼外长+防长(2+2)会谈,发表决定提高两国防卫当局各领域合作的联合声明,此次会谈议题涉及恐怖主义、南海问题、朝鲜问题、核不扩散问题以及联合国改革和灾害救助等,双方决定就防卫装备及技术转移开始进行交涉。此次会谈为提高日本印尼双方海洋安保能力、建立海洋安保互信关系、继续开展安保合作奠定了重要基础,标志着两国安保合作进入新阶段。同时,为提高印尼海洋安保能力,安倍政府向印尼提供巡视船、雷达设备并训练安保相关人才,两国安保领域的深化合作是两国全面合作关系的重要支柱。

  安倍政府与马来西亚之间的安保合作是两国战略伙伴关系合作的重要内容。2015年两国首腦会谈时,就推动防卫装备合作、开始安保协定交涉达成一致,马来西亚对包括和平安全法制的“积极的和平主义”表示欢迎,重申了对提高马来西亚海洋能力的支援以及与马来西亚海上法令执行厅(MMEA)间的合作的肯定。此后,安倍政府向马来西亚海上法令执行厅提供操作模拟器,日马两国就通过防卫装备转移协定与防卫合作备忘录指导下开展具体防卫合作,以及通过马来西亚PKO训练中心开展合作达成共识。2016年11月,为提高马来西亚海洋安保能力,安倍政府又向马来西亚赠送2艘巡视船,并互换有助于提高海上安全《经济社会开发计划》的公文,进一步提高了两国间安保防卫合作。安倍政府在马哈蒂尔政府上台后,维持并发展了日马双边安保合作。2019年两国共同声明再次确认此前安保备忘录合作内容的同时,马哈蒂尔强调维持马六甲海峡航行安全的重要性并邀请安倍政府参与行动,这表明马来西亚新政府希望加强双边安保合作的意向。两国未来一段时期安保合作将继续呈上升趋势。

  在日越安保合作方面,越南对安倍政府的积极的和平主义及和平安全法制表示理解,安倍政府2014—2015年向越南无偿提供6艘巡视船,还准备向越方提供新建巡视船、船舶和海上安保器材等设备,两国安保合作程度十分密切。目前,两国政府对双方安保合作都十分满意,希望通过强化军种间交流和海洋执法能力,推动人才培养、防卫装备转移、防卫医学、联合国维和等相关领域合作,安倍政府对提高安保能力和安保合作有极大热情,两国在海洋安保合作方面的紧密程度将会继续提升。

  (四)安倍政府与区域大国外交特点分析

  日本利用与美国的特殊关系去争取全球对日本的承认,同时避免亚洲对日本产生敌意,并在条件不成熟时避免美国安全保护伞受损。因此安倍政府加强与美国盟国关系的同时,积极发展与东南亚区域大国间的合作。安倍政府与东南亚区域大国的外交具有以下几方面特点:

  第一,经济合作体量大、基础设施援助多。根据上节所述,日本经济实力仍具有一定的竞争力,特别是科技领域的竞争力依然不容小觑,加之受国内和平宪法制约,经济外交作为日本外交的重点在安倍政府时期得到丰富和发展。由于东南亚区域大国与日本经济互补性较强以及这些国家经济实力相对雄厚,因此安倍政府与区域大国间的经贸往来体量较为庞大。以2017年双边贸易总额为例,2017年日印尼为37329亿日元、日马为35931亿日元、2018年日新为36590亿日元、日越为378.7亿美元。2018年,日本对印尼直接投资49.5亿美元,对越南直接投资86亿美元(占当年吸引外资的24%);2017年,日本对马来西亚直接投资3.23亿美元(2014年达31亿美元);日本与新加坡则为双向投资,2014—2018年新加坡对日投资93.6亿美元,日本对新投资219.6亿美元。通过以上数据对比可知,安倍政府与东南亚区域大国间的经贸合作体量较大,而且对这些国家的直接投资较多,从总量上来看,不仅远多于日本与区域弱国/小国间的经贸、金融数额,而且超越了日本与菲、泰两国的经贸、金融体量,这表明日本与这些区域大国建立了紧密的经贸、金融合作关系。

  在经济合作过程中,通过援助“有助于劝说那些对自己有利的、拥有巨大实力的国家”奉行对日友好政策。东南亚区域大国中除新加坡外皆为发展中国家,因此安倍政府在发展与这些区域大国经济关系时存在共同利益,为ODA发挥重要杠杆和媒介作用提供了良好的发展空间。安倍政府对这些具有较强经济实力的区域大国进行经济援助时,主要侧重点在于基础设施建设和技术援助方面。安倍政府向印尼援建了雅加达都市高铁南北线及东西线、爪哇-苏门答腊输电线、爪哇北干线铁路高速化、帕廷班港口建设、雅加达都市高铁(MRT)计划、35千兆瓦计划、马塞拉矿区开发等基础设施。向马来西亚则主要是援建马来西亚-新加坡高速铁路,促进马来西亚高附加值产业发展。与越南的基础设施合作涉及机场、道路、城市开发、节能环保等各方面。而且,安倍政府与东南亚区域大国普遍建立了“高质量基础设施伙伴关系”,安倍政府推广的基础设施建设在东南亚地区占有较大的市场份额。同时,由于日本经济、科技实力长期处于领先地位,因此安倍政府在技术援助方面更具优势,2012—2016年,安倍政府对印尼技术援助370.65亿日元、对马来西亚技术援助66.6亿日元、对越南技术援助495.83亿日元,而借款援助方面只有印尼与越南因发展起步较晚而有较大需求,2012—2016年向印尼提供3117.11亿日元借款、向越南提供8282.28亿日元借款,日本是马来西亚、越南的最大援助国,是印尼的第二大援助国。安倍政府对东南亚区域大国的经济、技术援助与对菲、泰两国援助旗鼓相当,对印尼、越南的援助有时甚至比菲、泰两国还要多

  援助总额还会受到经济体量、需求量等因素影响,在此对其不加赘述。,而对弱国/小国的援助中,只有对长期动乱的缅甸才有此力度。日本对新加坡虽然没有援助,但两国在向第三国提供技术援助方面达成很多共识,两国在共同援助第三国的同时也加深了双边经贸、技术合作。

  第二,政治合作程度更深、议题更广。在东南亚区域大国中,除新加坡因外交政策具有特殊性外,两国仅延续已建立的“面向21世纪的日本新加坡伙伴关系”,安倍与其他国家都建立或加强了战略合作伙伴关系,对有相同价值观的国家强调两国所共有的西方价值观,对越南则能跳出价值观的束缚发展双边关系。同时,安倍政府与东南亚区域大国保持着紧密的高层往来,并逐渐将日本的印太战略外交与区域大国的外交战略对接,如印太战略与印尼“世界海洋轴”构想、马来西亚“东方政策”的对接,日本天皇夫妇还在2017年访问了越南,目前除马来西亚因政界重组导致该国对印太战略尚存质疑,印尼、越南、新加坡对印太战略都表明了支持立场。安倍政府与东南亚区域大国间的政治互信在近年来得到显著增强,各双边会谈议题不仅包括朝鲜问题、南海问题、缅甸问题、联合国安理会改革问题等地区或热点问题,而且涉及中东局势、气候变化、核军控、联合国维和等更广泛的国际议题,表明安倍政府与区域大国对国际事务的关注与影响。

  第三,安保合作稳中有进,但保持适当距离。安倍政府与东南亚区域大国间的安保合作近年也有所提升,虽然合作强度、频率与菲律宾等国相比尚有距离,但双方在转移防卫装备、安保合作机制建设等方面均有显著提升。安倍政府向马来西亚提供操作模拟器、巡视船,向越南提供6艘二手巡视船、新建造巡视船、船舶和海上安保器材。与印尼的安保合作则更为紧密,两国2015年建立了日本与东南亚国家间唯一的外长+防长(2+2)会谈,还向印尼提供巡视船、雷达设备并培训相关安保人才。安倍政府与东南亚区域大国普遍建立了装备转移合作、保持较好的安保交流,2018—2019年与印尼海军举行两次亲善训练,2018年9月与越南海军举行亲善训练,并在当年4月参加印尼海军主办的“科摩多2018”多国联合军演,与新加坡在2017—2018年也有3次亲善训练,而与马来西亚从2016年至今则举行7次亲善训练,还在2019年3月参加马来西亚主办的多国海上联合军演。由此不难看出,安倍政府与东南亚区域大国间的安保合作主要集中在装备转移和机制建立方面,整体频率与合作强度相对不高,即使是自卫队与他国军队之间的合作也仅限于亲善训练或数量有限的多国之间军事演习。

  由于东南亚地区地处印度洋与太平洋、亚洲与大洋洲十字交汇处,始终受到世界各大国的重视,近年随着东南亚国家整体实力的发展和美日澳印等国印太战略的提出使该地区更受重视,因此安倍政府为提高在该地区的影响力和话语权也加强对该地区的外交投入,尤其是对东南亚区域大国的投入,促使日本与这些国家间的双边经济合作、政治合作有很大进展,但这些国家受不结盟传统和历史记忆等因素影响,出于平衡大国影响、弱化地区对抗、保持本国独立性等方面考虑,在安保合作方面与安倍政府仍保持着友好的距离。

  三、安倍政府与区域弱国/小国间的外交及其特点分析

  由于东盟主席国由成员国轮流担任的机制,每个国家都对东盟决策具有重要影响,东盟中的弱国/小国也是安倍政府开展东南亚外交的重要组成部分。东南亚地区的区域弱国/小国主要有缅甸、老挝、柬埔寨、文莱等国。

  (一)安倍政府与区域弱国/小国间的经济合作

  东南亚地区弱国/小国经济实力有限,除文莱人均收入较高外,其他国家经济发展水平和经济体量整体偏低,安倍政府与其经济合作主要体现在经济援助与直接投资等方面。

  从安倍政府与东南亚弱国/小国整体情况来看,日本与缅甸2017—2018年度进出口贸易分别为9.6亿美元、9.7亿美元,日本是其第三大出口国、第四大进口国,2017年日对缅直接投资3.84亿美元,日本是缅甸最主要援助国,2017年对缅甸有偿援助1170.4亿日元、无偿援助135.07亿日元、技术援助92亿日元。日本是老挝主要援助国,2017年与老挝间的进出口分别约为168亿日元、130亿日元,直接投资多为基础设施建设投资,2012—2016年共提供借款 484.36亿日元、无偿援助1529.73亿日元、技术援助782.06亿日元,其中2016年无偿援助33.1亿日元、技术援助28.23亿日元。日本是柬埔寨第二大援助国,2016年援助1.19亿美元,是柬埔寨第4大出口国和第5大进口国,进出口分别为1776亿日元、466亿日元,2017年直接投资6300万美元,2016年借款111.36亿日元、无偿援助107.28亿日元、39.69亿日元,主要援助基础设施建设等。2017年,日本是文莱最大出口国(1926亿日元),第五大进口国(95亿日元,其中石油占近90%),近年来两国贸易呈下降趋势,直接投资波动较大。

  在日缅关系方面,安倍政府为支援缅甸经济发展与“民主化”进程,对缅甸经济支援力度相对较大,特别是2016年以昂山素季为国家最高顾问的新政权成立后,缅甸与西方国家间关系明显转暖。日本基于地缘政治和地缘经济等方面考量,重开对缅大规模援助和投资,昂山素季领导的新政权也极为重视国内经济建设的作用。2016年9月安倍与昂山素季会谈,安倍政府决定在削减贫困、开发农村等方面向缅甸援助1250亿日元,并表示日本将官民紧密合作扩大民间对缅投资,促进安倍政府与缅甸新政权开启新的经济合作,11月进一步表示根据“日本-缅甸合作计划”,将在未来五年向缅甸少数民族地区、农业、仰光城市开发、电力、医院、机场建设等方面以官民合作形式向缅甸提供8000亿日元帮助,其中向少数民族地区提供400亿日元支持还向缅甸难民提供粮食、2艘二手船、1艘新客运船,两国在迪洛瓦经济特区建设方面的合作被视为日缅经济合作的重要标志。随着日缅关系的回暖,相应援助有序开展。2017年9月,安倍政府又向缅甸提供100万美元人道主义紧急支援,2018年向缅甸追加2000万美元人道主义援助,安倍政府对缅援助集中在港口、桥梁、下水道等基础设施建设方面,2019年5-6月提供33.38亿日元无偿援助缅甸教育事业。

  在日老关系方面,得益于老挝国内稳定的局势,日本与老挝经济关系相对较好。2014年开设日本贸易振兴机构万象事务所后,两国首脑在促进日企进入老挝、通过官民共同对话、改善投资环境等方面达成共识。安倍在2015年表示将为促进老挝与湄公河地区的聯结性、缩小地区差异继续提供援助。安倍还承诺推进日本对老高质量基础设施投资,为老挝持续的经济增长做贡献。2016年9月,为促进老挝经济社会开发,两国发表“日本-老挝开发合作联合计划”,该计划以加强周边国家间联系、提高产业能力、平衡地区差距为目的,重点援助基础设施建设。安倍政府在发展老挝电力事业等基础设施建设、改善投资环境方面投入较多精力。老挝对日本2000亿美元“高质量基础设施出口倡议”表现出较高评价与热情。安倍政府希望通过对老挝基础设施的援助,搭建起两国的基础设施伙伴关系,但老挝更多的关注点在于安倍政府提供援助政策的实效。

  (二)安倍政府与区域弱国/小国间的政治合作

  从整体来看,东南亚区域弱国/小国受国内局势或综合实力影响,对国际影响力和国际议题的热情有限,安倍政府与这些国家间的政治合作相对平淡。

  在日缅关系方面,随着缅甸“民主化”进程的发展,安倍政府逐渐将缅甸视为“与日本共有自由、民主主义、基本人权、法治等价值观的地区伙伴”,两国政治关系明显改善,高层政治往来相较以往逐渐频繁,2013年日本首相时隔36年再次访缅。安倍政府称将“官民并举最大限度支援缅甸民主国家建设的努力”,两国还在2016年5月达成解决二战时日本兵遗骨问题的意向,两国历史问题得以和解。

  安倍政府在若开邦问题上声援缅甸是双方政治合作与互信的重要内容。2018年9月,日本外务大臣河野太郎出席英法两国外交部部长主办的关于缅甸若开邦形势的内阁部长午餐会时指出:“缅甸的民主化还处于初期阶段,为了不使缅甸回到原始体制,国际社会的支持是必要的”。他还在美国《华盛顿邮报》发表文章指出:“现在国际社会必须进行的不是批判,而是为难民的安全、自发、尊严的尽快回归耐心支持缅甸政府的努力”。日本与缅甸的政治合作议题主要集中在缅甸的民主化进程、缅甸国内和平及少数民族和解,其中若开邦问题是当前两国交流的重要内容,国际议题则涉及南海问题、朝核问题等,国际议题对两国政治影响较小。日本对缅甸的政策逐渐由“政经分离”向“政经合一”转化,呈现出经济与政治齐头并进的特点,不过两国政治合作尚未全面展开。

  由于老挝与越南关系紧密,安倍政府在与越南建立广泛的战略伙伴关系的同时,日本与老挝在建交60周年时与老挝建立了“战略伙伴关系”并发表联合声明,老挝肯定了日本作为和平国家对国际和平道路做出的贡献,对基于国际协调主义的“积极的和平主义”持支持立场,并在航空协定、免除公务签证、通信合作等方面达成一定谅解,标志着日老关系的升温,但对安倍政府印太战略仍持谨慎立场。两国国际议题主要包括朝鲜问题、海洋问题、东盟事务,对联合国安理会改革和捕鲸等问题也有所涉及,但重点在东盟事务和湄公河区域事务上。

  安倍政府在2013年与柬埔寨建立了战略伙伴关系。柬埔寨对安倍政府印太战略持支持立场,认为日本在国际上为世界和平与稳定起到重要作用。两国关注议题主要为东盟事务、南海问题、朝鲜问题、柬埔寨国内局势,柬埔寨政治局势是安倍政府对柬外交的重要内容,很少涉及联合国改革、捕鲸等议题。日本与文莱关注的国际议题虽涉及东盟事务、朝鲜问题、南海问题、联合国安理会改革等方面,但文莱主要关注东盟事务,以首脑会晤为代表的高层相对较少,但对印太战略持支持立场。

  (三)安倍政府与区域弱国/小国间的安保合作

  不同侧面的国家特性和领导人对自己国家的角色观念是影响对外政策的变量,东南亚区域弱国/小国的自身特性决定了其对大国安保合作持更谨慎立场。由于缅甸军方在缅甸起到特殊作用,安倍政府希望积极开展与缅甸军方交流、合作。2016年,安倍与昂山素季会谈时就表达了在缅甸新民主体制下构筑缅甸国军与自卫队间的紧密关系,希望缅甸派遣留学生和军官去防卫省教育机构交流,继续扩大两国的防卫合作与交流,提高应对灾害的能力。安倍政府官员在访缅时,在与缅方政要会谈的同时,也与缅甸军方保持沟通、交流,双方会谈既涉及安保防卫交流的构想,也包括缅甸国内局势。缅甸虽肯定日缅军事交流、合作的重要性,但双方合作成果并不多,缅甸新政府对防卫交流持相对谨慎的立场。日本与缅甸安保合作主要限于联合国维和行动等议题,柬埔寨则只是声援支持日本在安保领域所起的作用和安倍政府的“积极的和平主义”主张。在与老挝安保合作方面,日本与老挝2014年召开安全保障对话,“交换了有意义的意见”,但具体合作成果乏善可陈,仅在拆除未爆炸的炸弹问题上达成共识,老挝对安保合作仍持保留态度,文莱对安倍政府提出的加强防卫交流、合作反应也比较冷淡。

  (四)安倍政府与弱国/小国外交特点分析

  东南亚区域弱国/小国虽然在全球事务影响力有限,但由于东盟机制的存在,这些国家在地区议题方面仍有一定影响力。安倍政府重视与美国盟国及区域大国发展双边合作的同时,也尽可能平衡与东南亚弱国/小国间的双边往来。安倍政府与弱国/小国外交特点主要有以下几方面:

  第一,经济合作体量小、援助相对不足。东南亚地区的弱国/小国受国内局势、地理位置或本国体量等因素影响,经济能力整体不强,与安倍政府的经贸、金融等合作也极为有限。2017年双边贸易总额为例,日缅19.3亿美元,日老298亿日元,日柬2242亿日元,日文2021亿日元(其中石油、液化天然气等能源约占1723亿日元),其总量不仅无法与印尼、新加坡等国相比,就是与菲、泰两国也有很大差距,日柬贸易额仅为日菲贸易的1/10左右、日新的1/18左右,而日老贸易额只是日柬贸易额的1/7左右。东南亚的区域弱国/小国经济活力有限,对安倍政府经济发展影响也相对较小,为此,安倍政府对这些弱国/小国的援助相对有限。安倍政府2012—2016年对老挝提供了253.33亿日元借款、222.56亿日元无偿援助、168.27亿日元技术援助,对柬埔寨提供了740.95亿日元借款、416.35亿日元无偿援助、204.2亿日元技术援助,受援助额较菲、泰、越等国显著偏低。安倍政府只对国内乱局不断又引起西方国家重视的缅甸提供援助较多,在2012—2016年向缅甸提供6098.23亿日元借款、991.5亿日元无偿援助、371.53亿日元技术援助,并承诺在未来5年提供8000亿日元援助,但这些援助主要用若开邦重建和解决难民问题。总体来看,安倍政府对东南亚弱国/小国的经济援助或基础设施建设援助对这些国家经济建设有较多帮助,这些国家对日本经济援助需要也较大,但安倍政府提供的援助多以为国民提供基本生活保障为主,与向区域大国提供的為提高国民生活、促进国家持续发展为目的的援助明显不同。

  第二,政治合作稳定、议题有限。安倍政府与东南亚区域弱国/小国保持着较好的外交往来,但总体上看,安倍政府与这些国家对政治合作热情不高,以首脑会谈为代表的高层往来相对较少,仅在近年与缅甸会谈时表示双方共有民主等价值观。安倍政府与受到越南或历史因素影响的老挝和柬埔寨虽建立了战略伙伴关系,但其双边合作成果极为有限,而安倍政府与缅甸、文莱的政治关系则属正常外交关系。目前这些弱国/小国中只有柬埔寨和文莱对安倍政府的印太战略表示支持和欢迎,其他国家则仍持观望态度。同时,由于这些国家受综合实力、地理位置及国内局势等因素影响,对全球性课题关注有限,安倍政府与这些国家间的议题合作主要集中在朝鲜问题、南海问题、联合国安理会改革问题等地区或热点议题,对其他全球性课题关心有限。可见,安倍政府与东南亚弱国/小国的双边政治关系明显呈现出碎片化特征。

  第三,安保合作极为有限。东南亚区域弱国/小国中柬埔寨自1993年开始成为永久中立国;缅甸国内局势动荡不安、无暇他顾,新政府成立后集中精力开展国内建设和民族和解;老挝地处内陆,与海洋国家日本合作有限;文莱安保能力弱小,全国陆海空军仅8000人左右,海军只有1000人左右。由于缅甸军方在缅甸国内的特殊地位,使安倍政府与缅甸军方保持较紧密的沟通,但双方在安保合作方面实际成果有限,军方行为一定程度上受到新政府的制衡。安倍政府与老挝在安保方面的交流合作未能突破现有合作,与文莱也仅在2017年和2019年有过两次亲善训练,加上文莱国力有限,其象征性远大于实际性。总体来看,安倍政府与这些国家的安保合作尚未形成有效的互动,合作内容与合作成果都极为有限,短期内难以有所突破。

  东南亚区域弱国/小国在安倍政府东南亚外交中的重要程度相对美国东南亚盟国和区域大国明显较弱,但这些国家作为安倍政府东南亚外交的补充仍受到一定的重视。由于这些国家国力有限,不愿充当大国竞争与对抗的“马前卒”,因此这些国家与安倍政府合作的重心在于经济领域,特别是安倍政府对这些国家提供的经济援助和基础设施建设援助等方面。在政治和安保领域则十分谨慎,因此,安倍政府与这些弱国/小国间的双边政治合作呈现出整体稳定、议题有限的特点,缺乏对全球事务关注,在双边安保领域的合作更是受到极大制约。

  四、安倍政府東南亚分层次外交效应分析

  东南亚地区情况错综复杂,安倍政府为了能以有限的国家力量实现较好的外交成果,以印太战略为平台、以日美同盟和经济外交为依托,着重通过经济外交在东南亚地区开展以基础设施建设为主的多领域合作来提高日本同东盟各国间的连结性,在东南亚地区实施了有层次的外交政策,促使日本在该地区的影响力在近年取得一定的提升。从整体来看,菲、泰作为美国东南亚盟国与日本有着相对特殊的关系,它们是安倍政府东南亚外交的切入点,具有引领和示范作用;印尼、越南等区域大国对该地区有重要的影响,这些国家是安倍政府东南亚外交的支柱和关键点,具有支撑和主导作用;缅甸、老挝等区域弱国/小国影响力有限,这些国家是安倍政府东南亚外交的重要补充,具有辅助作用。

  通过上文分析可知,由于安倍政府东南亚外交政策相对得当,促使日本与东南亚各国间的双边经济、政治、安保合作整体上稳中有升。其中,经济外交对日本目标的实现起到极其重要的作用,目前仍在日本外交中占有举足轻重的地位。安倍政府积极利用对东南亚国家的经济援助,加强与这些国家的合作,将ODA援助和基础设施建设合作视为实现其战略外交的重要手段,收到较好成效。未来一段时期,由于安倍政府仍会受到国内和平宪法制约和部分国家疑虑的影响,因此安倍政府将继续借助日本强大的经济、科技实力发展与东南亚国家间的经贸往来和ODA援助,加快助力日本企业向东南亚投资,特别是对该地区国家的基础设施建设投资。经济外交作为安倍政府东南亚外交的重要手段将会得到维持和发展,安倍政府也将重点发展与东南亚各国的经贸合作,尤其是开展与东南亚区域大国间的经贸合作与基础设施伙伴关系建设,通过经济手段实现地缘政治利益,这也为日本战略转换、提高领导力提供了机遇。

  在政治领域,由于日、美印太战略的发展,日美两国将在日美同盟基础上加强合作与互助,美国将支持、鼓励菲、泰两国发展与安倍政府间的多领域合作,安倍政府与菲、泰两国的关系将会继续加强,特别是日菲、日泰在政治和安保领域将加强合作。在安倍政府与区域大国关系方面,区域大国出于发展经济、振兴产业、加强基础设施建设等方面考虑,需要日本的经济、科技援助,它们将继续加强与安倍政府在经济领域的合作。由于在推动国际议题、提高国际话语权和影响力等方面与安倍政府存在共同利益,日本与这些国家存在抱团取暖、相互倚重的可能,但由于这些国家在进行国际合作的同时也追求国家自主性、独立性,具有不结盟的传统和追求东盟主导性的倾向,可能会极力避免卷入大国间纷争。因此安倍政府与这些区域大国间的政治合作会有所提高,关注议题也会适度扩展,但安保合作仍将会保持一定的距离。在发展与弱国/小国关系方面,安倍政府将继续向这些国家提供经济援助和基础设施援助以加深对东盟事务的介入,通过“深耕”与这些国家间的经贸关系,激发各国经济潜力的同时激活日本经济发展,安倍政府将通过这些经济合作增强其东南亚外交的补充部分,但与这些国家的政治合作和安保合作在短期内将很难有重大突破。

  安倍政府对东南亚分层次外交一定程度上提高了日本与东南亚国家间多领域合作,促进了日本印太战略的发展,但同时安倍政府的东南亚外交也面临着诸多掣肘。首先,日美同盟的非对称性限制了日本对东南亚外交中的自主性。对美国来说,保持对亚太盟国外交战略的“支配权”是维护美国主导地位不可或缺的。日美同盟在安保领域相互依赖的同时,两国在战略领域相互猜疑仍然存在,美国对日本依旧保持着控制。其次,安倍政府同东南亚国家中的安保合作仍受到日本国内和平主义与和平势力的制约。安倍政府与东南亚国家间的安保合作取得了一定的进展,但围绕着武器输出等问题,日本国内对立仍很尖锐,以在野党和市民团体为核心的反对势力仍很强大。第三,中国奉行全方位外交方针,随着“一带一路”倡议的推行,中国在东南亚地区拥有的影响力将继续增强。同时,中国与东南亚国家建立了不同的伙伴关系,这些伙伴关系的建立能够对联盟遏制起到一定的积极作用,起到平衡日本在东南亚地区影响力的作用,这也是日本存在不能对东南亚各国过度期待的重要原因。第四,东南亚各国普遍追求独立自主的外交政策,外交政策具有强烈的利益导向性。与采取制衡外交和追随外交充当大国竞争的“马前卒”相比,东南亚各国更倾向于采取平衡外交的策略,以此维持东南亚的中心性、主导性地位。综合利用大国优势与矛盾,主动开展全方位外交以实现东南亚地区势力均衡是东南亚各国的主要选择。即便是美国盟友的菲律宾、泰国也是如此。菲律宾杜特尔特政府外交政策的转向和泰国政府的平衡外交明显体现出这一点。特别是东盟为抵消美日印太战略影响而出台《东盟印太展望》,为中国深化与东盟国家间的双边/多边合作提供了有利契机。第五,安倍政府的东南亚层次外交虽然强化了与美国东南亚盟友及地区大国间的关系,但也相对冷落了地区弱国/小国,容易由此滋生这些国家的不满,而且即便是对地区大国的外交也存在利益分配不均的问题。如日老经贸合作基础薄弱、日文经贸合作比例失调、日马经贸合作动力不足等等。综上,安倍政府虽然对东南亚地区的分层外交取得一定的成绩和进展,但始终无法消除上述限制性因素,因此安倍政府对东南亚的外交难以取得突破性成就。

  东南亚地区是中国周边外交的重要组成部分,是中国维护海洋权益、确保能源安全的重要区域,是中国保护海外利益的重要据点。中国要想在东南亚地区提高自身话语权和影响力,则应该在坚持以人类命运共同体理念打造与东南亚国家间“亲诚惠容”的合作关系,以共商共建共享为区域合作理念开展同东南亚国家间的基础设施建设合作,以合作共赢为准则打造与东南亚国家间的全面合作,以友好协商的精神解决领土争端,在此基础上抵消日、美等国在东南亚地区外交中对中国不利的影响因素,充分利用中国的经济优势和地缘优势,对东南亚国家开展分层次双边/多边相结合外交。届时,中国与东南亚国家间的双边/多边的多领域合作则将会继续保持整体稳定、持续发展的态势,中国的东南亚外交仍有广阔的发展空间。

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文章名称:安倍政府对东南亚外交的层次性分析

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