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野生动物保护法律体系之完善

来源:知实学术 分类:政法论文 发布时间:2020-08-01 浏览:

  摘 要:野生动物群体有可能引发人类重大公共卫生风险,这一确证足以让我们重新思考人与野生动物之间关系,重新检视当前野生动物保护法律体系的妥适性。从完善《野生动物保护法》及配套措施、关联立法、地方立法、紧急性立法四个方面检视目前我国野生动物保护法律体系,其于立法目的、立法内容、立法配套等方面仍存在许多问题。借鉴国际先进经验,我国野生动物保护法律体系应重塑野生动物保护法律体系的理念构造,全面修正野生动物保护法的规范内容,及时更新野生动物保护法相关配套措施,系统修订野生动物保护关联立法,优化野生动物保护地方立法。

  关 键 词:野生动物;动物保护;公共卫生;生物安全

  《上海政法学院学报》(法治论丛)(双月刊)创刊于1986年,是由上海市司法局主管、上海政法学院主办的法学学术期刊,系我国最早以“法治”命名的法学理论期刊。

  根据目前科学研究的证据,尽管新冠病毒宿主或中间宿主有很多可疑指向①,还不能确证新冠状病毒的传播与接触、交易、食用哪一具体野生动物具有确切关系。但可以确定无疑的是野生动物群体有引发重大公共卫生风险的可能,而这一确证足以让我们重新思考人与野生动物之间的关系,[1]并重新检视当前野生动物保护法律体系的合理性。实际上,不仅仅是新冠病毒与野生动物有关,人类的多数传染病都与野生动物有关。据科学界现有的研究结果,人类约70%以上的新发传染病与野生动物有关。[2]因此,全面检视野生动物保护法律体系迫在眉睫。

  一、我国野生动物保护法律体系问题检视

  (一)《野生动物保护法》及其配套措施检视

  《野生动物保护法》及其配套措施主要包括《野生动物保护法》《陆生野生动物保护实施条例》《水生野生动物保护实施条例》《国家重点保护野生动物名录》(以下简称《保护名录》)、《国家保护的有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物名录》(以下简称《三有名录》)、《人工繁育国家重点保护陆生野生动物名录》(以下简称《繁育名录》)、《国家畜禽遗传资源目录(征求意见稿)》以及地方重点保护野生动物名录等(见表1),共同构成了我国野生动物保护法律最主要的部分。

  我国野生动物保护法律及其配套措施经过30余年的发展、修正和补充,虽然重点保护了野生动物,特别是对拯救珍贵、濒危野生动物的保护方面较为全面,在相关内容与制度方面对生物多样性、生态平衡等问题也有所顾及,但是《野生动物保护法》及其配套措施目前仍存在以下三方面的问题:

  一是立法目的方面,偏颇的立法目的使得野生动物保护法律无法满足维护公共卫生与生物安全的需求。1988年我国《野生动物保护法》制定之初囿于时代局限更多侧重于对野生动物资源的利用,可称为“利用模式”的立法目的构筑。2016年《野生动物保护法》修改过程中虽然增加了野生动物保护方面的目的指向,但由于野生动物范围界定狭窄,仅保护珍贵濒危的野生动物和有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物(以下简称“三有”野生动物),且缺乏将野生动物作为生命共同体系统之主体一部分的人文关怀,使得2016年修法实际上没有完全超脱“利用模式”,或可称之为“有限保护+广泛利用”的模式,[3]仍然存在较为明显的市场导向和经济利用痕迹,[4]没有摆脱“人类本位”和“经济本位”的立场。

  二是立法内容方面,内容设定与制度架构的不足,无法更好地保护野生动物。由于对野生动物的概念界定过于狭窄,受保护的野生动物范围不够广,使得至今仍有1077种野生动物无法受到野生动物保护法的保护。[5]对商业目的的野生动物人工繁育规制不足,使得《野生动物保护法》第二十条、第二十七条规定的有条件“猎捕、出售、利用”野生动物的制度在利益驱动下异化。[6]野生动物保护执法体制零散化,执法主体分散为林业草原、农业、市場监管、卫生健康、公安等横纵多个不同的执法部门,[7]使得横向纵向之间的执法配合难度较大,在实际上阻却了执法体制的法律可操作性。在全国人大常委会2020年《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》(以下简称《决定》)出台之前,我国野生动物保护法律实际上并不禁止野生动物交易。

  三是立法配套方面,相关配套保护名录滞后于野生动物保护的实际需要。目前,《保护名录》《三有名录》同各地重点保护野生动物名录,共同组成了我国野生动物保护范围厘定的主要依据。但是《保护名录》仅于2003年进行过一次微调,《三有名录》自发布至今从未见更新。没有对因分类的调整而出现的物种进行及时囊括,如远东山雀、苍背山雀、青藏喜鹊等。对新近发现、报道的许多栖息地较为隐秘且局限的物种类群没有及时进行增补,如2019年发现的橙脊瘰螈(1月在浙江省发现)、腾冲齿突蟾(2月在云南发现)等新物种。某些对于社会影响较大的关键类群并未形成覆盖,如2003年SARS、2019年鼠疫、2020年冠状病毒的主要携带者蝙蝠和旱獭并无一上榜。在录物种保护级别未能得到及时有效提升,如有19个《三有名录》物种已经被IUCN红色名录列为极度濒危,[8]但仍未进行保护级别调整。国家同地方名录覆盖重叠现象十分严重。据统计,各地重点保护野生动物名录中的物种有近九成同《保护名录》或《三有名录》相重叠。[9]这些问题的存在,很大程度上限制了我国当前野生动物的保护及管理。

  (二)野生动物保护关联立法检视

  野生动物保护法律是一个体系,除了围绕《野生动物保护法》这一核心立法之外,还需要大量的关联立法。这些关联立法中存在与《野生动物保护法》相衔接的规范,如《刑法》中规定了针对涉及野生动物保护的“走私珍贵动物、珍贵动物制品罪”“非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪”等刑事犯罪行为。目前,这类关联立法主要有《渔业法》《实验动物管理条例》《刑法》《进出境动植物检疫法》《动物防疫法》《传染病防治法》等(见表2)。

  检视野生动物保护关联立法可以发现其存在以下问题:一是立法欠缺指引技术。在野生动物保护的关联立法方面没能够通过指引技术实现多部法律之间的有机体系化,碎片化特征明显,未能在相关问题上有机衔接并融合。二是我国现行《野生动物保护法》的保护范围等基本制度设计存在缺陷,失却“野生动物保护基本法”此一功用承担,导致本来就碎片化明显的关联立法在内容上缺乏统一、共性、内在具有向心力的价值指引,降低了野生动物关联保护相关立法的格局。三是野生动物关联立法存在条块缺失问题,一些与野生动物保护具有本质关联的重要方面立法阙如。如动物保护和动物防疫法律体系中没有伴侣动物立法,使得伴侣动物成为野生动物禁止食用条件下的替代品。[10]

  (三)野生动物保护法地方立法检视

  目前我国大部分地市级以上的地方立法机构和地方政府都出台了涉及野生动物保护的地方性法规或者地方政府规章。笔者以“野生动物”为关键词在司法部“法律法规数据库”(chinalaw.gov.cn)中进行检索发现,共有145件地方性法规和62件地方政府规章涉及野生动物保护方面的内容(见表3),如《黑龙江野生动物保护条例》《北京市野生动物保护管理条例》等。

  这些地方性立法虽然数量较多,但立法质量参差不一。一是较多地方性立法欠缺针对本地区的野生动物资源特点的专门性规定,在内容上表现为简单复制国家立法内容。二是有些地方出台的野生动物保护法实施办法或条例虽然加入了本地特色,但却与国家立法不一致,导致法律效力冲突,在实际适用时,作为下位法的地方立法因为效力冲突而失去实际的适用价值。三是有的地方制定具有地方保护主义倾向的规范性法律文件,如地方政府为了本地经济利益,在根据《野生动物保护法》第二十条授权立法的时候故意模糊“禁猎区”“禁猎期”或“禁止使用的方法和工具”等。

  (四)紧急性立法检视

  新冠肺炎疫情发生之后,为了应对疫情的发展,国家和地方都以紧急性立法的形式通过禁止食用野生动物的相关立法,其中最为主要的是全国人大常委会2020年2月24日通过实施的《决定》,通过扩大范围确立了全面禁止食用野生动物的制度。《决定》在疫情防控这一特殊关键时期明确提出禁止滥食和交易野生动物,具有指引意义。其实在此之前,中央相关部委已经出台了有关野生动物保护的紧急性立法,如2020年1月26日市场监管总局等三部门发布的《关于禁止野生动物交易的公告》(2020年第4号),从场所隔离、禁止交易、举报、整顿查封、公众教育等五个方面①要求疫情期间禁止野生动物交易活动;2020年2月10日市场监管总局等五部门发布的《关于联合开展打击野生动物违规交易专项执法行动的通知》(国市监稽[2020]28号),明确开展联合打击野生动物违规交易活动。此外,为应对疫情,福建、天津、广东、甘肃、江西、广西等地人大或以“决定”的形式出台关于野生动物保护的紧急性立法①或修订相关野生动物保护的地方性法规②,上海、广东、北京等地相关执法部门也出台了规范性文件打击野生动物违规交易行为。

  这些应对疫情的紧急性立法,无论是国家层面的还是地方层面的,在特殊时期有着显著的介入效果,但这些紧急性立法的效果与常态立法还有一定差异。以《决定》为例,其明确将“三有”动物和普通野生动物以及人工繁育、人工饲养的陆生野生动物均纳入了禁止食用的范围,并明确规定一旦违法参照现有法律有关规定予以处罚。该《决定》也具有与法律等同的效力,但基于刑法“罪刑法定”和谦抑性原则的坚持,如果未对《野生动物保护法》第十条和《刑法》第三百四十一条等相关条款进行修改,对于“三有”动物和普通野生动物的保护暂时还会停留在行政保护层面③。同时,《决定》通过紧急性禁止立法全面禁止食用,可能会给野生动物养殖产业带来一定的经济损失,同时,因没有相关过渡政策,也可能遭遇实施的阻力。[11]

  二、野生动物保护法律体系的国别观照

  (一)英国

  英国是西方“动物福利和动物法”的先行者,世界上第一部有系统的动物福利法是由英国议员马丁提出的。[12]在涉及野生动物保护法律方面,有动物保护法、动物福利法、动物运输法规等超过200部的“与动物相关法规”。此外,作为判例法国家,英国还存在大量与動物相关的判例法。关于动物福利、防止虐待、动物实验,以及用于不同用途的动物,如动物园、马戏团、农业、运输、体育娱乐等,主要通过成文立法规范。而有关动物财产权的议题,则多来自判例法的法理原则。[13]

  英国1911年《动物保护法》提出两项动物保护的核心意旨,一个是“残酷行为”,另一个则是“不必要痛苦”。同时此法规定不仅畜主对驯养动物施加残酷行为属于违法,对于自己看管下的动物“不作为”,亦属非法。该法第一条解释了六类“残酷(罪)行为”,包括:⑴残忍地殴打、踹、恶意对待、蹂躏、过度役使、超量负重、折磨、激怒或者恐吓任何动物,或者作为动物所有人却允许他人虐待自己的动物的行为;⑵放任不管或者不合理的施行让动物遭受无必要的痛苦的行为;⑶导致、获取或者协助动物打斗或者提供动物打斗场所的行为;⑷故意或无合理理由对动物投与毒药或者导致伤害的物品的行为,或身为所有人却允许他人如此作为;⑸其他对动物的不人道或没有合理程序的手术的行为,或身为所有人却允许任何动物接受此类手术;⑹将马、驴、骡束缚在如此条件下,或用如此方法对待马、驴、骡而导致不必要痛苦。而“不必要痛苦”则是法院判定残酷罪的关键,这一观念对于“残酷”的法律定义至关重要,但不仅限于此。[14]“不必要痛苦”的解释与应用主要来自于英国法庭和法官,在“福特诉威利案”中,法官建议在确定某一痛苦是否“必要”时有两个步骤:一是必须要证明对动物所采取的、造成它痛苦的做法是为了实现一个“适当”和“合理”的目的;二是这个目的和手段之间必须适当、成比例、且有分寸①。2006年英国制定了《动物福利法》,进一步规范了英国20多部经济与非经济动物的法规,并将这些法规现代化,且引进较新的观念如“注意义务”,这是英国继《动物保护法》后最重要的一部综合性质动物立法。此法规适用于“除人以外的脊椎动物(不包括动物胚胎)”,范围较广。在《动物福利法》中明确指出了犯罪行为的范围,并规定了动物畜主与负责照管动物的人的法律责任,用以确保动物福利,法条中更禁止向16岁以下未成年人兜售动物,或是将动物当成礼品赠送给未成年人。[15]2006年制定了《动物福利运输法规》,用以确保动物在运输过程中其动物福利可以得到最基本标准的保证。此法适用于“所有动物”(但宠物及非商业性质的动物运输除外),运输工具及过程包含公路、铁路、航空及水路运输,而从动物被装载上车、运输的行程、直到抵达目的地搬运下车的过程。运输动物的过程,若是“造成或可能造成对动物的伤害或不必要的痛苦”,则属于非法行为。运输动物,“必须用适当的运输工具”,要特别考虑到运输工具的空间、通风、温度和安全,而且要有适合该物种的供水及供氧,否则属非法行为。[16]

  (二)美国

  美国1966年通过的《动物福利法》是联邦一部重要的动物立法,立法初衷是为保护宠物主人的权益,同时也为了改善实验动物的福利。该法是美国联邦唯一一部规定动物在实验、展示、运送与贩卖时应如何被对待的联邦法律。美国联邦其他的政策、法律与准则也许涵盖了其他的物种,或是制定关于动物照料与使用的标准,但是所有的法律都援用《动物福利法》作为最低限度可以被接受的指标。该法可以概分成四个部分:定义、规定、标准与动物福利法下之管理施行细则。定义部分描述在该法条文中所使用的词汇其精确意义,包括了与该词汇一般用法不同的例外情形。举例而言,动物一辞包括了在某些情况,但并非所有情况之下的特定物种,包含所有活的或死的狗、猫、非人灵长类、天竺鼠、仓鼠、兔以及其他由美国农业部认可被用于研究、试验、测试及展览用途的此类温血动物②。“规定”部份包含有下列行为的规范:执照的核发、注册与登记,研究设施、兽医照护,失窃的动物、记录,遵守标准与持有时期,另外还包含有没收及销毁动物、取得并检查记录与财产的规定。“标准”部分则包括了设施与运作、健康与饲养系统以及运输的标准。第四部分是可适用于《动物福利法》下行政程序之施行细则。虽然《动物福利法》是美国动物法中最低限度可接受的指标,但因其执行规定授权在美国农业部,唯有农业部可以调查和起诉违反本法的机构,动物本身和第三方都无法律资格起诉,因此,在有关《动物福利法》的诉讼中通常都是因为当事人资格不符而败诉,这也是造成动物福利目标难以实现的一大障碍。[17]

  美国联邦方面除了《动物福利法》之外,专门针对野生动物的立法并没有采取整合立法,而是出台了诸多单行法。野生动物保护相关的联邦单行法大部分继受于国际公约,主要有濒危物种法、野鸟保护法、鱼和野生动物保护法、候鸟保护法、秃鹰和金鹰保护法、海洋哺乳动物保护法、巨猿保护法、鲸保护法、国际海豚保护法、禁猎鲨鱼翅法、海龟保护法、犀牛和老虎保护法、非洲大象保护法、亚洲大象保护法、大西洋鲔鱼保护法等。[18]由于美国联邦法规并非真正防止对于宠物等多种动物的虐待行为,这个方面的主要由各州立法来完成。各州立法包括禁止人类对动物的伤害以及防止动物伤人的行为管制。各州立法的具体内容基本相同,如未特别除外,一般适用于所有动物,包括宠物及经济动物,但基本是以宠物为主。有学者统计,如下这些对象常被排除在外:野生动物(34州)、实验动物(30州1特区)、经济动物(30州)、马戏团动物(3州)、动物园动物(3州)。[19]

  三、野生动物保护法律体系的条约观照

  (一)全球性国际公约

  涉及野生动物保护的全球性国际公约已有很多,其中最为核心的是《生物多样性公约(CBD)》(以下简称《多样性公约》)和《濒危野生动植物种国际贸易公约(CITES)》(以下简称《濒危公约》)。

  ⒈《多样性公约》。国际法上承认各个国家对其境内之生物资源享有主权外,也认为各国应负责保育其境内之生物多样性,并以永续利用之方式享用生物资源。生物多样性公约是为了改变之前对生物资源偏重利用轻视保护的情势而制定的。《多样性公约》第一条便开宗明义:“本公约的目标是按照本公约有关条款从事保护生物多样性、持久使用其组成部分以及公平合理分享由利用遗传资源而产生的惠益;实现手段包括遗传资源的适当取得及有关技术的适当转让,但需顾及对这些资源和技术的一切权利,以及提供适当资金”。也就是在基因、物种及生态系的生物多样性范畴内处理与生物多样性有关之议题,终极目标是保育生物多样性、永续利用其组成部分、公平合理分享利用遗传资源所产生的利益。《多样性公约》实行的原则是各国有权开发其资源,同时亦有责任保育其主权范围内的生物多样性,应确保不致对他国的环境造成损害的原则。[20]《多样性公约》在第六条至第九条、第十一条以及第十四条规定了野生动物的一般性保护、本地保护、移地保护等措施,指导各缔约国在制定国家战策略、计划、国内立法时将生物多样性的保护精神纳入其中。

  ⒉《濒危公约》。《濒危公约》于1973年3月3日缔结,1975年7月7日正式生效,目前有183个缔约方。《濒危公约》就公约附录所列物种(不论活体或死体、部份或其衍生物),通过制定监管物种的附录、实行进出口许可证管理制度、推动国家履约立法和执法、对违约方实施制裁等措施规范野生动植物国际贸易活动,以保护野生动植物种不致因国际贸易而遭到过度开采及利用而危害生存,最终达到保护野生动植物资源和实现可持续发展的目的。《濒危公约》按物种标本受贸易威胁的程度,将濒危野生动植物种分别列入“受到或可能受到物种标本贸易的影响而有灭绝危险的物种(附录I)”“目前虽未濒临灭绝,但如不严加管理其标本贸易以防不利其生存的利用,就可能变成有灭绝危险的物种(附录II)”“缔约方认为须防止或限制利用的属缔约方的原生物种(附录III)”等三个附录内。目前,列入《濒危公约》附录的野生动植物超过35000种。

  (二)以欧盟为例的地区性公约

  针对野生动物保护,作为地区性组织的欧盟制定了诸多跨国公约和跨国立法,包括欧盟成员国签署的国际公约和由欧洲议会及其他欧盟机构根据欧盟建盟条约授权制定的欧盟法令。

  ⒈《动物保护与动物福利附加议定书》(以下简称《议定书》)。附加于《欧盟条约》的议定书在1999年5月1日开始生效,表明各成员国基于希望确保作为“有感知的生灵”的福利能得到更好的保护与尊重。在起草和实施关于欧盟的农业、运输、国内市场和研究一般政策时,欧盟成员国应充分重视动物福利的需求。《议定书》与《欧盟条约》的其他款项一样具有法律效力,同时也与其他条约拥有同样的地位。欧盟的《议定书》将动物保护的议题带到一个新境界,但是欧洲法院的判决却限缩了这个新的法律地位①。2001年欧洲法院在“吉普斯案”中指出,《议定书》没有制定任何明确的歐盟普通法律。法院指出此《议定书》将动物福利的需求限缩在农业、运输、国内市场和研究一般政策四个方面,同时又规定要尊重各成员国立法或行政规定和惯例,特别是宗教仪式、文化传统和地区遗产。法院因此认为,确保动物福利不是欧盟法律的基本原则,不过动物健康和动物保护却是欧盟的利益,实现欧盟农业政策目标的努力,不能无视公共利益的需求,对于保护动物健康与生命,是欧盟成员国在行使职权时必须予以考虑的项目②。

  ⒉欧盟野生动物保护方面的公约。《保护欧洲野生动物及其自然生态环境公约》(以下简称《欧洲动保公约》)是欧盟野生动物保护方面最重要的一个公约,该公约于1982年生效,并通过欧盟理事会决定实施该公约③。此公约旨在于保护野生动物本身以及其栖息的环境,特别是那些需要各国通力进行合作才能获得保护的的野生动物以及其栖地。此公约特别关注于濒临灭绝以及有灭绝危险的物种,当然也包含迁徙动物。缔约国必须承诺采取相关措施维持野生动物的数量,并制订保护野生动物及栖地的政策,且允诺在制定国家法规、经济发展政策和环境污染控制时考虑到野生动物的保护,各国必须同时展开相关保护工作的宣传教育。此公约设立了一个负责监督的委员会,用以监督各缔约国执行公约的状况。除此之外,欧盟在其他野生动物保护方面的规则还有《保护自然生态环境和野生生物的理事會法令》《通过贸易规范保护野生动物植物的理事会法令》《保护野鸟的理事会法令》《野生物的猎杀与其猎物市场有关的公共卫生与动物健康问题的理事会法令》《进口鲸与其产制品一般规则的理事会法令》《禁止未加工和已加工的非洲象牙进口的理事会法令》《动物园经营管理的理事会法令》等等。[21]

  ⒊欧盟动物运输管理法规。在动物运输的法律规范方面欧盟也居于领导地位,订立了很多详细的动物福利以及动物保护的规定,这些法规要求确认所有参与运输动物的各方的责任,包括畜主、运输业者、政府及接收方,强调监督,并对长途运输以及运输工具做了严格的规定。主要的公约为《欧洲动物国际运输保护公约》以及多次的理事会法令、补充条例,制定了适用“所有动物物种”的基本原则。前述公约规定必须使用符合“动物福利”的“健康方式”运输动物,并且详细规定了动物运输的工具、路程、条件、紧急情况等。2004年12月22日公布的《动物运输过程和相关操作的保护理事会条例》更具体地规定了欧盟之间作为“经济活动”而对活体脊椎动物进行运输的标准①。

  ⒋欧盟实验室动物法规。在涉及野生动物的实验室动物管理方面,欧盟亦有详尽的规定。欧盟早在2003年的《欧盟化妆品76/768/EEC指令》中开始禁止动物实验化妆品。时至今日,经过多次的修正,禁止使用动物实验化妆品、禁止进口使用动物实验的化妆品、禁止销售使用动物实验的化妆品已是具体的规定,即便法国政府提出异议,欧洲法院仍驳回法国的诉讼②。

  四、我国野生动物保护法律体系的提升进路

  (一)重塑野生动物保护法律体系理念

  对于野生动物保护法律体系理念的重塑问题,学界存在着不同的见解。少数学者认为,重塑当前野生动物保护法律体系的理念并不必要,认为过多考量“公共卫生安全”等会导致立法目的冲突,只能根据不同的目的分别立法③。但多数学者对于重塑野生动物法律体系的理念有共识,认为当前动物保护法偏重利用的目的指向不足以承担野生动物保护的重任。有学者提出应将动物保护法律的理念修正为“生命共同体”“国家总体安全”“敬畏生命”“生态共享”等四个方面,以回应目前市场导向痕迹严重的问题。[22]有学者认为可以借鉴英美引入动物福利观念,[23]增加基于动物福利面向的“不必要痛苦”④的标准,扩及到考量动物与人及环境间相互影响的积极面向。[24]有学者认为,应当在立法目的中增加“促进人与自然和谐发展”⑤。有学者建议将“维护生物安全和生态安全”和“促进健康中国”写入立法目的,以便于《野生动物保护法》在修订之后与健康中国战略和即将制定的《生物安全法》相协调⑥。有学者认为,应当将尊重生命、倡导文明和维护人们健康与生物安全方面的内容加入《野生动物保护法》的立法目的。[25]有学者认为,应当将“公众健康、公共卫生安全”的理念纳入野生动物保护法律体系的目的架构,同时也要与即将制定的《生物安全法》相协调。[26]笔者赞同多数学者的观点,认为野生动物保护法律体系中应当增加“公共卫生”和“生物安全”两个方面的目的。理由有两个方面:一方面,这样可以将野生动物保护的生态保护理念与公共卫生保障理念统一,并在此理念架构基础上针对重大公共卫生安全、环境与健康风险的源头通过制度安排做好控制,“这就好比为隔断野生动物携带病毒向人体转移建立了一个‘闸门”;[27]另一方面,《生物安全法(草案)》已经明确维护国家生物安全的理念,而动物疫情等属于生物安全非常重要的一个部分,[28]有必要使其与《生物安全法》的理念协调一致。

  (二)全面修正野生动物保护法的规范内容

  笔者建议在《决定》的基础上尽快全面修正野生动物保护法的规范内容。一是扩大《野生动物保护法》的保护范围。基于公平保护的立场,采取“概括+列举”的方式将野生动物保护法的范围扩大到所有生存于自然环境下的野生动物及其驯养繁殖物种,对珍贵、濒危野生动物和“三有”陆生野生动物之外的野生动物普遍提供保护。二是实施分类、分级保护制度。对目前“国家重点保护野生动物”“地方重点保护野生动物”“有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物”“人工繁育国家重点保护野生动物”“中华人民共和国缔结或者参加的国际公约禁止或者限制贸易的野生动物或者其制品”这五种分类重新整合为禁食类、可食类、禁捕禁养类等三大类。禁食类再分为“保护动物”和“疫源动物”,保护动物可以再分为国家重点保护野生动物、国家一般保护野生动物、国家人工繁育国家重点保护野生动物等。可食类分为可食水生野生动物、可食用人工繁育野生动物、畜禽遗传资源类动物等。此外,非常时期可以采用禁令的方式出台非常时期的禁食类动物类别划分。三是严格限制科研、药用、展示等为目的的野生动物及其制品使用。增加关于野生动物及其制品非食用为目的的使用规定,列入禁止食用类的野生动物及其制品严格限制作为药材使用,采用一定激励机制鼓励使用替代原料。四是禁止以食用为目的的野生动物交易及相关行为和活动,增加野生动物交易禁止规范,包括禁止有形市场、网络交易、黑市交易、走私贩卖等各场域非法野生动物交易或变相交易。五是在自然资源统一确权登记基础上,尽快建立健全全国统一的野生动物许可证制度,明确规定许可证书、专用标识、批准文件的发放条件与程序,结束目前自然资源、农业领域有关许可名目繁多、管理混乱的样态。六是建议在《野生动物保护法》中将野生动物重要栖息地统一纳入自然保护地体系,在其中增加与未来将要制定的国家公园法、自然保护地法进行协调衔接的条款。[29]七是整合野生动物保护职能,在自然资源部设立统一负责陆生、水生野生动物管的野生动物管理局,健全自然资源综合执法机制,强化信息收集、政策制定和监管执法能力。[30]八是建立野生动物保护有奖举报和信息反馈措施,拓展和细化现行《野生动物保护法》第五条、第六条关于公众参与的规定,提升促进公众参与和监督野生动物保护违法行为的积极性。九是将最高检于2020年1月27日发布的《关于认真贯彻落实中央疫情防控部署坚决做好检察机关疫情防控工作的通知》中规定的野生动物保护公益诉讼制度转化为野生动物保护法的具体立法制度,允许社会组织和检察机关起诉相关违法行为。[31]

  (三)及时更新野生动物保护法配套措施

  在修正野生动物保护法之后还要及时更新有关野生动物保护法配套的具体办法、规划、名录、标准、技术规范等,以使得野生动物保护法的具体制度能够落到实处。一是制定并完善与野生动物保护相配套的具体实施办法,推进《陆生野生动物保护实施条例》等法规的修订,将野生动物保护法的具体规定细化。二是尽快出台《全国野生动物保护规划》《野生动物抢救性保护规划》等相关的配套性指导规划以及针对个别野生动物的专项保护规划。[32]三是根据野生动物保护法整合后的分类分级标准,尽快制定、更新国家重点保护野生动物名录、国家一般保护野生动物名录、国家人工繁育国家重点保护野生动物名录、可食水生野生動物名录、可食用人工繁育野生动物名录、畜禽遗传资源目录、禁止捕杀、加工、运输、销售的野生动物名录、重点保护野生动物栖息地名录等,形成全面清晰的野生动物保护管理目录体系,[33]可对名录采取“学名+俗名”等列举方法,并附上公众容易识别的彩色照片,以便宣传教育和公众参与监督。[34]四是建立野生动物保护相关名录的动态调整机制,设立及时有效的名录更新程序,适时进行调整、更新与增补相关目录。五是研究制定野生动物保护的人工繁育、标识管理、罚没品处置等系列规章规范,建立野生动物物种系谱、繁育档案和个体数据标准。六是更新野生动物保护相关技术规范,如野生动物收容救护技术规范、野生动物饲养管理技术规程、野生动物标本制作技术规程等各类技术规范。

  (四)系统修订野生动物保护关联立法

  野生动物保护法律修订是系统性修订,需要对多部关联法律同步进行相互配合。一是对既有的涉及野生动物保护的关联立法进行更新修订,如可通过修订刑法将买卖携带传染性疾病较多的野生动物的行为规定为一类新的犯罪行为。[35]这方面的法律法规主要涉及动物检疫法、食品安全法、传染病防治法、进出境动植物检疫法、中医药法、药品管理法、治安管理处罚法、刑法、渔业法、畜牧法、动物实验管理条例、自然保护区条例、濒危野生动植物进出口管理条例等,需要根据野生动物保护法的修订进行相应的修改,以便与野生动物保护法之间形成理念协调和制度衔接。二是在即将制定的关联立法中考量野生动物保护问题及其与野生动物保护的衔接问题。有学者建议制定《伴侣动物保护和管理法》,承认伴侣动物的“非食品原料”法律地位,禁食猫狗以防范公共卫生风险。[36]有学者建议针对实验动物、伴侣动物、农场动物、娱乐动物、流浪动物在野生动物法保护对象上的缺失,另行制定《动物福利法》。[37]有学者建议在即将制定的《民法典》中增加对动物保护的规定,在《民法典》保护范围中涵射动物,从而实现人与动物和谐共生。[38]有学者建议明确《生物安全法》中的管理协调机制,使其在管理争议时具有上位法的效力,承担其不同法律之间相应监管冲突或缺失时的协调职责。[39]

  (五)优化野生动物保护地方立法

  野生动物保护法律体系的提升有赖于大量野生动物保护地方立法的完善,特别是在《野生动物保护法》保护范围狭窄而《决定》又较为原则的情况下,地方立法可以起到细化野生动物保护具体规范的现实功能。一是建议各地自我全面清理现有野生动物保护的地方性立法。虽然有的地方性立法非常具有现实的参考意义和操作性,如天津、福建、深圳等地相继出台全面禁止食用野生动物立法中规定“禁止食用野生动物名录(黑名单)”“可食用野生动物名录(白名单)”等,都非常具有操作性,但仍然存在一些地方性立法长期不修订或者与上位法相冲突的情况,故建议各地全面清理野生动物保护的地方性立法。二是地方立法应当凸显本地区特色。我国幅员辽阔,各地野生动物资源差异较大,因此,地方在立法或修法的过程中应全面掌握本地的野生动物品种、数量、主要栖息区域及生活环境等相关信息的基础上再做决策,而不是简单照搬复制国家立法、部门规章或者其他地方的地方性立法。各地可以结合本地情况在国家禁食名录的基础上制定本地野生动物禁食目录,添加相应的禁食动物。三是地方立法不应当恶意规避或者变相规避国家立法的强制性规范要求,如不能对野生动物保护目录和国家禁止性规定恶意规避,或者通过“模糊规定”的方式变相变通,违背上位法的强制性要求。四是地方立法也应当注重立法质量的提升,注意在立法的过程中通过网络公开征集意见、专家参与论证、公开听证等方式吸收多方意见。

  总之,鉴于野生动物群体引发重大公共卫生的可能风险,笔者重新检视并反思了当前野生动物保护法律体系,从《野生动物保护法》及其配套措施、关联立法、地方立法、紧急性立法四个角度系统评估和检视了我国野生动物保护法律体系的现状及其存在的问题,并对比英美及国际条约关于野生动物保护的立法,提出了重塑野生动物保护法律体系从理念到具体措施的五项建议。希冀这些建议为全面贯彻落实习近平总书记关于强化公共卫生法治保障的重要指示要求,健全野生动物保护法律体系,提供国家修法的参考可能。当然,野生动物保护法律的体系完善涉及面众多,并非朝夕可就,未来还需要进一步细化的深入研究。

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文章名称:野生动物保护法律体系之完善

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