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建设中国特色社会主义先行示范区的政策创新

来源:知实学术 分类:政法论文 发布时间:2020-09-26 浏览:

  [摘要] 中国特色社会主义先行示范区建设,要求深圳探索具有较强借鉴性和复制性的发展道路,这对深圳提出了与传统城市空间成本持续上涨、产业结构一路向虚、利益分配一家独大、完全依靠后发优势的发展道路截然不同的四个要求。建议在现有发展基础上,给予深圳在政治体制改革、经济体制改革、发展空间改革、公共产品供给改革等方面更多的政策支撑。

  [关键词] 深圳 中国特色社会主义先行示范区 空间成本 政策支撑

  [中图分类号] F061.5 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623(2020)04-0090-07

  《政策瞭望》(月刊)创刊于2003年,是由中共浙江省委办公厅、浙江省委政策室主管、经国家新闻出版署批准,具有国内统一刊号的公开出版刊物。

  一、中国特色先行示范区

  建设对城市发展道路的新要求

  作为我国最成功的经济特区,深圳过去40年成绩斐然。进入新时代以来,在国际发展环境日益复杂、国内发展模式转型要求愈发迫切、区域协调发展目标权重逐渐提高的背景下,党中央又赋予深圳建设中国特色社会主义先行示范区的重大时代定位。这样的定位,决定了深圳必须探索新的、与传统发展模式有本质区别的发展道路。

  (一)新的发展道路必须与空间成本一路上涨的“老路”截然不同

  多数大城市尤其是国内外大城市的发展路径,都经历了空间成本一路上涨的过程。从客观规律分析,由于集聚经济和规模经济规律的作用,大城市土地和住房价格保持一定的增幅具有合理性,但当前大城市空间成本上涨的幅度和速度明显异常,就会成为城市产业结构的正常演进、可持续发展、为人民提供公平发展机遇的巨大阻碍。当城市空间成本上涨到一定程度,城市发展的脆弱性就会大大提高,抵抗外部风险冲击的能力也会随之下降,稍有风吹草动,整个城市可能就会盛极而衰。目前城市房价高企的深圳,便面临这样的困境,空间成本的急速上涨给深圳的产业发展和竞争力带来了不小冲击。

  实际上,发展成本的一路上涨不仅仅是中国城市过去发展遇到的问题,也是全世界绝大部分大城市面临的问题。某种程度上来说,如果包括空间成本在内的发展成本仍以目前的趋势和速度上涨,深圳整个城市的发展要素支撑就无法保持,未来发展空间也会萎缩,城市发展转型的回转余地也会随之消失,甚至于当前的发展地位在其他后发城市的冲击下也可能会丧失。因此,建设中国特色社会主义先行示范区的城市发展道路,必须保证发展成本上涨速度的平稳性,避免城市生产生活成本的过快上涨对城市产业竞争力带来巨大的负面冲击。保证上涨速度的平稳性,并不意味着要求城市的发展成本永不增加,而是应该保证发展成本的上涨幅度慢于经济发展和人民收入增加的速度。

  (二)新的发展道路必须与产业结构一路向虚的“老路”截然不同

  国内外大城市发展路径证明,伴随空间成本的一路上涨,城市的产业结构基本会走向“脱实向虚”,如纽约、伦敦、东京、香港等,最终都形成了以金融业为主导的产业结构。深圳近十年的发展路径也呈现上述趋势。2005—2017年,深圳金融业增加值占GDP的比重由6.2%上升至13.0%。与此同时,二产比重从54%下降至41%,远远快于全国平均速度和绝大部分城市产业体系的演变速度。从金融业增加值和二产比重变化分析,深圳产业结构“脱实向虚”趋势非常明显,但从中国特色社会主义先行示范区对中国未来发展的重大意义,以及当前城市如北京、上海、香港的定位布局分析,最需要深圳发挥的职能,不是金融而是高端制造和科技创新。因此,从源头遏制和打破产业结构“脱实向虚”的发展趋势,是深圳实现中国特色社会主义先行示范区定位的根本方向。

  对现代城市而言,制造业是创造财富和奠定城市竞争力的根本,一个城市的制造业在全球制造业价值链中的地位越高,城市自身的竞争力就越强,发展收益就越大,整个城市的发展模式也会越健康。工业革命以来两百多年的经济史也证明,在失去具有竞争力制造业支持的背景下,即使某个城市或国家暂时成为所谓的“金融中心”,也会很快走向衰落,20世纪上半叶的英国和20世纪下半叶的日本均是如此。这也是目前世界上几乎所有大国都在全力发展高端制造业的根本原因。对深圳而言,实现中国特色社会主义先行示范区目标,要求其具有极强甚至世界一流的制造业实力,而从目前深圳产业的转移趋势和高端制造的结构分析,深圳在这方面并非无虞。

  (三)新的发展道路必须与利益分配一家独大的“老路”截然不同

  资本主义制度下的大城市发展,最后都会出现巨大的贫富差距,资本家、大商人、大富豪、房地产商会控制整个城市的发展方向和利益分配格局,整个城市的发展战略会按照他们的意图制定,但凡出现威胁他们在整个分配体系中垄断地位的发展思路,都会遭到否决。而共同富裕是中國特色社会主义制度的根本要求,也是人类社会有史以来尚未实现过的目标。从现有城市发展轨迹分析,资本主义制度下的城市,最终都形成了贫富差距极大的发展格局。资本要素远强于劳动要素的获利能力,空间的过度商品化、产业结构演变的固化、公共产品的过度市场化,都在侵蚀广大城市居民分享城市发展红利。这直接导致不同阶层间的收入差距越来越大,整个城市逐渐陷入分裂的鸿沟。因此,在城市发展过程中,如何避免单一的既得利益集团垄断城市发展红利甚至阻碍城市发展,是深圳在探索中国特色社会主义先行示范区发展道路过程中需要高度重视的问题。

  (四)新的发展道路必须与完全依靠后发优势的“老路”截然不同

  中国特色社会主义先行示范区中的“先行示范”明确表明,党中央希望深圳未来发展模式要具有可复制、可推广的价值,比过去经济特区时期的“先行先试”要求明显提高。实际上,深圳过去40年来取得的巨大发展成就与当时中国的后发优势、党中央给予特区的特殊政策、临近香港的独特优势是密不可分的,深圳也充分利用了这三大独特优势,全市力于改革、敢于改革、勇于改革,最终创造了深圳奇迹,成为改革开放40年来的城市发展“领跑者”和“先富者”。

  时至今日,一方面,港深发展差距在急速缩小,后发优势和特殊政策发挥作用的空间不断减弱。因此,未来深圳的发展需要更加强调内生性、自主性和创新性。另一方面,在“百年未有之大变局”背景下,如何实现共同富裕这一体现中国特色社会主义制度根本优越性的目标,对中国赢得与西方发达国家的竞争具有决定性作用。这就要求深圳实现由“后发优势的利用者”向“先发优势的创建者”、由“领跑者”到“示范者”、由“先富者”到“带富者”的三重转变。需要深圳依靠创新,探索出一条与众不同的发展新路,这不仅体现在某个领域的某项具体政策,更体现在对整个城市经济、产业、生态、社会等多领域工作的清晰统筹管理机制。从发展战略的构成要素分析,城市发展方向的确定与坚持、政府内部治理结构、政府与市场关系的联通机制、支撑市场主体高质量发展的运行机制,都是发展战略中可被模仿和借鉴的地方,也是深圳未来发展需要重点突破之处。

  二、深圳建设中国特色社会主义

  先行示范区SWOT分析

  在践行党中央赋予深圳的重大使命和任务中,要立足深圳自身发展优势,利用各种发展机遇,弥补自身缺陷,迎接未来的系列挑战。

  (一)机遇

  1.“一国两制”进一步深化机遇

  “一国两制”的继续深化无疑会对香港乃至整个大湾区的发展带来重大机遇。一方面,“一国两制”的深化除了需要中央顶层设计与谋划布局外,还需要深圳真正用好毗邻香港的地缘优势,为内地与香港共同繁荣进一步消除制度文化障碍,建立共识通道,确立互信机制,提供平等机会,让分享发展与共同繁荣成为祖国改革开放的共同收获。深港两地是粤港澳大湾区不可替代的核心城市,共同构成了得天独厚的增长极。在未来“一国两制”的深化过程中,深圳要充分利用机遇,加大与香港合作的深度与力度,真正实现港深融合发展,使得香港居民能够公平享受发展的红利。另一方面,随着“一国两制”的深化,香港与内地的合作会进入新阶段。由于内地资本账户尚未对外开放,粤港澳大湾区的资本市场尚未打通,跨境资本仍受到一定限制。未来伴随着内地资本市场适度有序开放和人民币国际化进程的加快,粤港澳大湾区有机会寻求全方位金融合作,实现多元化金融交易平台互联互通,提高粤港澳大湾区金融创新力度和金融科技水平,以更好发挥大湾区金融领域的全局带动作用。深圳可以充分利用本次政策契机,加快学习香港的金融与资本市场发展经验,尽快实现《粤港澳大湾区发展规划》给予的“依规发展以深圳证券交易所为核心的资本市场”的任务。

  2. 完善自身产业体系需要的机遇

  中美贸易摩擦表明,虽然作为全球第二大经济体的中国已逐步成为世界制造中心,很多制造业的规模也跃居世界首位,但中国制造业在全球价值链的位置与全球第二大经济体的身份并不匹配,具有价值链长、附加值低、核心环节自主化程度不够等特点。中美贸易摩擦将中国产业体系的部分漏洞完全暴露,给我国的经济产业安全带来了巨大冲击,也势必会强化我国保持国家产业结构体系独立性和完整性的坚强决心,未来大量的资源将会向我国产业结构体系中的薄弱部分倾斜,比如芯片产业及其上下游加工组装产业、农业、能源产业、生物科技产业、发动机产业等。这对深圳来说是一个重大机遇。一方面,目前威胁我国经济安全的绝大部分产业都属于高端制造业,这部分产业的突破较为困难,需要大量的资金、高素质的研发人才、自由的研发环境、迅捷的制造业体系链条等条件予以支撑,从全国城市体系看,深圳是为数不多能够满足这些条件的城市。另一方面,《粤港澳大湾区发展规划》给予深圳市的发展定位就是成为具有世界影响力的创新创意之都,高精尖技术产业是其重点发展方向。因此,着眼于弥补我国产业体系漏洞这一定位,深圳应该围绕这些产业,坚持高端制造业发展方向,为整个国家产业体系价值链和安全程度的提升作出贡献。

  3. 粤港澳大湾区发展战略机遇

  作为粤港澳大湾区的核心城市之一,大湾区将给深圳在全球坐标系下谋划全方位开放新格局、重塑发展新优势带来重大战略机遇。经过40年的发展,深圳2018年GDP已经超过香港,仅次于北京和上海,各项经济指标都位居全国前列。但对标纽约、东京等世界一流湾区城市,无论是总量指标还是人均指标,差距仍然较大。在粤港澳大湾区新的发展要求下,深圳要清醒地认识到自身的差距和不足,践行好《粤港澳大湾区发展规划》赋予的使命,主动对标国际一流湾区城市,弥补自身短板,深入挖掘未来发展潜力和空间,充分借鉴世界一流城市建设和管理经验,努力在高平台上实现高质量发展。

  (二)挑战

  1. 厘清多重使命关系挑战

  作为一个特殊城市,深圳在整个国家发展大局中具有重要作用。无论是过去的经济特区、还是现在的中国特色社会主义先行示范区建设都对深圳的发展提出了高水平要求,与此同时,在制造业核心环节突破、金融服务实体经济、区域协调发展、政治体制改革、新时代更高层次对外开放、生态环保优先等诸多领域,深圳都肩负着特殊使命。一方面,这些使命是对深圳发展地位和发展成绩的认可,也是党中央希望深圳继续前行,不断承担更多重任、創造更大成绩的体现,更是深圳市未来发展的机遇所在。然而,另一方面,如此多的使命责任交织在一起,能否理顺、厘清这些任务与使命的内在逻辑关系以及制定合适的发展方略,对深圳未来能否实现这些使命具有重要影响,也对深圳政府能力和未来发展与改革的系统性提出了巨大挑战。

  2. 产业结构“脱实向虚”挑战

  目前,深圳已逐渐进入后工业化时期,如果按照国内其他城市产业结构的演变轨迹,深圳的产业结构可能无可避免地会走向“脱实向虚”,即由二产主导转变为三产主导。实际上,深圳的二产比重目前已经下降至40%左右,与此同时,深圳市2017年金融业增加值达2924亿元,占GDP的比重超过13%,而2005年深圳金融业占GDP比重还低于6.2%,12年间金融业比重上升幅度超过6.8个百分点,增速位于全国前列。同期全国金融业比重从4.5%上升至7.9%,仅上升3.4个百分点,相比之下,北京的金融业占GDP比重从12.1%上升至16.6%,仅为4.5个百分点。因此,深圳能否遏制工业和制造业比重的持续下滑、避免产业体系“脱实向虚”,不仅是保持整个城市未来在制造业领域强大竞争力的根本,同时也是深圳能否顺利完成党中央所赋予的使命的关键。

  3. 区域协同发展挑战

  与京津冀和长三角相比,粤港澳大湾区一体化发展面临的最大问题就是区域内部多个核心城市的存在,尤其是存在制度差异的背景下,湾区内部城市间的关系及协同发展是深圳未来保持可持续健康发展面临的一大挑战。首先,与香港的关系。深港关系是粤港澳大湾区内部的首要关系,某种程度上它不仅代表深圳与香港的关系,还代表内地与香港的关系,双方在《粤港澳大湾区发展规划》的指引下将面临新的挑战。如何处理好双方的关系,对深圳意义重大。其次,处理好与广东的关系也是深圳未来面临的挑战之一。作为计划单列市,广东与深圳的发展利益分配存在一定程度的分歧,同时,广州作为省会城市,某种程度上还与深圳存在竞争关系。因此,深圳与广东乃至广州的关系也需要统筹考虑。再次,与邻近城市即东莞和惠州的关系也需要研究。对深圳而言,东莞是其制造业发展的竞争对手,未来在产业升级过程中,如何处理好与东莞在制造业领域的竞争合作至关重要。而惠州则拥有深圳无可比拟的土地优势,深圳可以与惠州在区域和空间合作方面进行新的探索和尝试,以弥补深圳发展空间的不足。复次,深圳也需要处理好与湾区其他城市的关系。作为湾区GDP最高以及制造业实力最强的城市,深圳如何发挥增长极效应,与湾区内其他城市协同发展至关重要。

  (三)优势

  1. 产业基础优势

  雄厚的产业基础尤其是制造业基础,是深圳未来发展的重要乃至根本优势。这种优势主要体现在“强”和“全”两个方面。

  “强”主要体现在深圳强大的转型升级能力。40年来,通过多次转型升级,深圳从制造业产业链的最低端,走到了数字革命时代的最前端。从早期的“三来一补”到规模化、集群化的OEM代工模式,升级为以自主创新为核心动力的高新技术产业结构,深圳几乎不到十年就完成一次重大的产业升级。2018年,深圳市规模以上工业增加值9109.54亿元,增长9.5%。先进制造业和高技术制造业增加值分别为6564.83亿元和6131.20亿元,分别增长12.0%和13.3%,占规模以上工业增加值比重分别提升至72.1%和67.3%。各项高端制造的指标均居国内城市前列甚至首位。

  “全”主要体现在深圳产业链的完整性。全产业链优势是深圳在土地成本不断提高、出口压力不断增加、国内外竞争不断加剧的背景下仍然能够占据竞争优势的关键所在。从“三来一补”起步,深圳在通信、汽车电子、计算机及外围接口、消费类电子、光电、仪器仪表等领域,均构建了完整的上下游产业链,打造了全球独有的完整而高效的制造产业链,制造业发展态势良好。同时,深圳也高度关注并持续优化这一优势,2018年开始实施新一轮产业链拓展工程,系统梳理战略性新兴产业和未来产业,甄别产业链中关键或缺失环节,实施“强链”和“补链”;瞄准世界科技前沿和产业发展趋势,推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合,培育形成若干新产业链,推动制造业迈向全球价值链高端,从而继续保持深圳的制造优势。

  2. 政府作用发挥充分

  国内外经济发展实践已经证明:完全依靠市场的作用而忽略政府的作用,最终经济发展出现问题的概率极大。在深圳40年的发展过程中,政府作用的充分发挥,对深圳的高速发展起到了至关重要的作用。这主要体现在长期正确的坚持和短期正确的应对上。

  长期正确的坚持方面,历届政府均坚持以工业为主导产业的发展思路。即使最近几年深圳市房价飞涨、土地和劳动力成本急速提高,整个制造业的利润大受影响,但深圳市仍然没有改变以制造业为主导产业这一思路,反而更加强调制造业在深圳未来发展战略中的核心地位,甚至设置了工业增加值占GDP比重不得低于1/3的“红线”。也正是在政府长期正确的坚持下,深圳的制造业才没有走上国内其他大城市在房价疯涨后就抛弃制造业转向服务业的路子。

  短期正确的应对方面,深圳市的发展进程中,尤其是最近几年,内部劳动力和土地成本飞速上涨,外部贸易环境出现重大变化,深圳的发展面临诸多挑战。但总体上,深圳应对这些挑战都比较及时且思路基本正确,较好地化解了很多潜在的风险。如针对实体经济成本急速上涨,深圳市2018年出台了《深圳市人民政府关于进一步降低实体经济企业成本的若干措施》,对实体经济遭遇的成本难题主动出击化解。又如针对因房价的过快上涨导致的企业难以留住人才问题,深圳市于2018年出台《关于深化住房制度改革加快建立多主体供给多渠道保障租购并举的住房供应与保障体系的意见》,明确提出未来要建设大量的保障性住房。面临一次次风险因素的冲击,政府均能发挥较好的作用。

  3. 创新能力优势

  深圳自设市和经济特区以来,充分发挥制度优势和区域资源优势,先行先试,探索出一条自主创新、高质量定位的城市发展之路:2008年获批首个国家创新型城市试点,2014年成为首个以城市为基本单元的国家自主创新示范区,2015年国家“十三五”规划明确深圳建立全球产业、科技创新中心,2017年率先开启超大型城市可持续发展模式。根据《2018年全球城市经济竞争力指数》,深圳城市经济竞争力排名中国第一,全球第五。2018年PCT国际专利申请量全国领先,国家高新技术企业数量达到1.5万家,排名全国第二。在深圳,90%以上的研发机构设立于企业,90%以上的研发人员集中于企业,90%以上的研发资金来源于企业,90%以上的职务发明专利出自于企业,“4个90%”彰显深圳创新的特色。可以说,创新已经成为深圳未来发展的最大优势之一。

  (四)劣势

  1. 基础研发不足

  2018年中美贸易摩擦对深圳的出口造成了一定影响,也暴露出深圳企业在基础研发投入方面的不足。全市基础研究经费占R&D经费支出的3.13%,低于同期北京、上海等城市。深圳高校2018年获得立项的国家自然科学基金项目共384项,科研经费3.29亿元,占当年国家自然科学基金立项项目和计划资金比重分别仅为0.93%和1.3%。国家大科学装置不足,目前已建设的大科学装置在深圳仅有3个,少于合肥、北京、上海。此外,深圳无一高校、無一学科入选教育部“双一流”,与北京、上海、广州存在很大差距。同时,高校的学科布局与深圳重点产业领域匹配度不高,如生物医药、海洋经济等领域的学科分布依然较为薄弱①。

  2. 公共产品供给不足

  深圳经济特区建立以来,教育、医疗等社会事业快速发展并取得了一定成效,但由于历史积淀原因,其公共服务资源供给短缺问题仍然比较严重。教育方面,深圳基础教育学位供需十分紧张,2018年公办小学小一学位缺口达到6.1万个,公办初一学位缺口0.32万个,缺口比例超过1/3,远不能满足需求。医疗方面,深圳各级各类医院数量只有139家,分别仅为北京的18.5%、上海的37.2%和广州的55.5%。深圳在每千人执业医师和医院床位数、省一级中小学学位数等方面,不仅远远低于北京、上海和广州,也低于不少周边的二线城市②。深圳上学难、看病难问题,是全国大城市中较为突出和严重的,公共产品和公共服务供给与人民群众日益增长的物质需求存在较大差距。

  3. 空间成本提升产生的连锁反应

  在所有的影响因素中,空间成本上涨导致的生活成本上升对整个城市的正常发展路径产生巨大压力是深圳市最大的劣势,过快上涨的房价对深圳的发展带来了巨大的负面影响,从而对深圳产业结构的优化和升级带来巨大压力。

  三、推动深圳加快建设中国特色社会主义

  先行示范区的政策支撑机制

  (一)允许深圳进行不影响根本制度的政治体制改革

  根据马克思的上层建筑与经济基础的关系理论,经济发展阶段的转变,必然要求政治体制随之发生变化,否则二者匹配程度的下降会严重阻碍经济的高质量发展。考虑到深圳目前所处的阶段、特区定位以及曾经尝试的政治体制改革历程,建议在不动摇党的全面领导地位、中国特色社会主义根本制度、深圳市委市政府正确引领经济发展的前提下,允许深圳市根据中国特色社会主义先行示范区的发展目标,并基于自身实际,在包括政府内部结构的大部制设置、公务员聘任制度、基层领导的竞争和差额选举制度、对政府官员和政府行为的全面监督制度等方面进行政治体制改革,以达到最大程度释放企业和市场活力以及发挥政府作用的目标。

  (二)允许深圳进行上缴财政总额不下降、高端制造方向不偏移的经济体制改革

  随着经济发展水平的提高,深圳作为经济特区的差异化政策红利大大减弱,甚至出现了“特区不特”的现象,也在一定程度上降低了深圳先行先试发展潜力的进一步发挥。因此,还需探索系列新的举措,可探索在确保上缴中央财政总额不下降或者平稳增长的前提下,考虑赋予深圳根据中国特色社会主义先行示范区发展方向和自身实际,在界定政府与市场关系、优化产业发展环境、降低企业发展成本、金融供给侧结构性改革、调整税制结构、完善土地供给制度等领域的自主改革权利,以更好发挥其先行先试作用。

  (三)大力支持深圳进行稳步降低土地成本的发展空间改革

  在所有发展成本中,劳动力成本受制于通货膨胀、生产成本提高、基础产品价格等全局变量的影响,单个城市很难降低这一成本。但降低土地和住房成本,是可以做到的。一方面,可以赋予深圳出台差异化房产税政策的权利,对拥有多套住房的家庭征收高额房产税,实现打击房地产投机行为和间接提高商品房供给量的目的。另一方面,坚持“行政区划服务国家重大战略”的根本原则,灵活运用行政区划工具,增加深圳可利用的发展空间。可以在保证利益分配合理的情况下,推动深圳与周边城市进行适宜的行政区划调整或探索创新区域协同发展模式,既能增加深圳的发展空间从而降低空间成本,又可以充分利用深圳的发展能力引导和带动地区间协同发展。

  (四)允许深圳进行不损害其他地区利益的公共产品供给改革

  目前包括教育、医疗等公共产品供给不足,是制约深圳发展水平更上一层楼的关键短板。应鼓励深圳根据自身条件和中国特色社会主义先行示范区的建设要求,在不损害其他地区利益的前提下进行公共产品供给改革。全球知名大学的欠缺,对深圳科技创新实力的持续提高、未来高端制造的长期发展极为不利。应允许深圳在符合党在该领域大政方针的前提下,根据中国特色社会主义先行示范区的建设需要,自主创办大学、技校和科研机构,夯实未来深圳发展的基础。其他包括医院、基础教育在内的公共产品,同样可以采取这种思路,让深圳能够按需补短。

  (五)鼓励深圳探索“一国两制”根本方向不动摇的新型港深發展关系,实现深度合作

  港深关系是粤港澳大湾区内部最为重要的地区关系之一,也是影响深圳未来发展最重要的因素之一。实现深圳中国特色社会主义先行示范区发展目标、保证香港的平稳健康发展、推动粤港澳大湾区一体化进程,都需要港深之间的深度合作。应学习“京津冀协同发展+雄安新区”和“长江经济带+上海大都市圈”,打造“粤港澳大湾区+港深深度融合”的区域发展战略格局,实现港深经济和产业合作发展的“1+1>2”和制度上的“1+1=1”目标,将深圳所具备的中国特色社会主义制度根本优势与香港所具备的部分发展体制机制优势充分发挥出来。

  [参考文献]

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文章名称:建设中国特色社会主义先行示范区的政策创新

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