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政策与法律双重维度下生态补偿的法理溯源与制度重构

来源:知实学术 分类:政法论文 发布时间:2020-10-27 浏览:

  摘要 目前中国生态补偿实践已经积累了大量的经验,在部分领域已经取得了良好的效果,但其法理研究比较薄弱,主要表现为对政策和法律层面运行逻辑的混淆,公法原理与私法原理的杂糅。生态补偿政策与法律均有其存在的必要性和正当性。本文基于这一思路分析了政策和法律视角的生态补偿制度现状与原理,并以公法和私法原理解释其制度逻辑,从而探寻法理基础。生态补偿政策的异化根源于传统国家治理体制,目前以“项目制”行政拨款和治理方式为基础,地方将中央拨付的补偿资金用于环境治理后收到环境保护实效的同时,消解了中央拨付资金的意图。在法律层面,生态补偿并未产生规制行政权力以及调节私人利益的制度效果,导致法律调节长期被政策所主导,处于“失语”状态。生态补偿的法理探讨应当区分公法规制与私法调节的范围,在公法层面确定规制行政权力的基本理念,拓展行政补偿的理念与实体制度范围,并将其应用到生态补偿法律制度的构建中;私法层面,应当在遵守公法设立的管制性规范的前提下,承认一定良好程度的生态环境的经济价值和可交易性,进一步发掘合同法、物权法以调节个体环境利益的制度空间。在生态补偿制度的完善方面,政策层面的生态补偿应在明确事权划分的基础上,进一步发掘地方或区域环境协同治理的空间,法律层面应以立法为核心,行政补偿进一步精细化,私法相关制度应体现“绿色”理念。政策与法律双重维度的生态补偿制度各自发挥功能,避免出现互相交织的局面,同时也为正在推进的《生态补偿条例》的制定提供必要的理论支撑。

  关键词 生态补偿;权力规制;权利限制;生态服务付费

  中图分类号 D912.6

  文献标识码 A 文章编号 1002-2104(2020)08-0148-10DOI:10.12062/cpre.20200311

  《生态科学》(双月刊)创刊于1982年,是由广东省科学技术协会主管、广东省生态学会和暨南大学主办的生态科学期刊。

  中国的生态补偿制度经过十几年的探索,目前已经积累了较多的实践经验和理论研究成果。从各地的多种类型生态补偿实践探索,到生态文明体制改革中一系列相关措施如环境资源产权制度等的推进,再到《生态补偿条例》的论证起草,都体现了我国生态补偿制度探索的重要进步,但同时也将我国生态补偿制度的研究需求推向一个新的阶段。基于目前的实践探索和理论研究现状,有必要对生态补偿制度的法理问题进行系统的研究。

  2018年12月,国家发改委等九部委联合发布了《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》,其中明确提出“要健全资源开发补偿、污染物减排补偿、水资源节约补偿、碳排放权抵消补偿制度,合理界定和配置生态环境权利,健全交易平台,引导生态受益者对生态保护者的补偿。”2019年11月15日,国家发改委印发《生态综合补偿试点方案》,确定十个省、自治区推行生态综合补偿试点,规定创新和发展森林、流域、生态优势特色产业的生态补偿制度,并“厘清生态保护补偿主体和客体的权利义务关系,规范生态补偿标准和补偿方式,明晰资金筹集渠道,不断推进生态保护补偿工作制度化和法制化”。从目前的实践与理论现状来看,生态补偿的研究十分有必要从政策与法律双重维度进行分析,以求对其进行全面、系统定位。

  1 扑朔迷离的生态补偿制度范畴

  概念界定是生态补偿法理研究的起点,决定了生态补偿制度的存在空间和基本范畴。对生态补偿的概念进行规范的法学界定,进而做出相应的制度安排,是环境法学者研究这一问题应当秉持的基本进路。在既有的研究中,主要集中在生态补偿的正当性如公共信托理论、外部性理论等以及制度运行层面如筹集资金、分配资金、政府间补偿资金分配问题等等[1]。实际上,生态补偿制度在如今的理论界更像一个“怪胎”,缺乏法理支撑,使得多种环境治理或资源市场交易均被冠之以“生态补偿”,如环境治理与生态修复资金、资源产权交易、特定区域的保护与管护等,其范围与手段几乎可以运用到所有的环境治理措施中。在名称上,存在“资金”“基金”“转移支付金”“补助金”“补偿费”等多种表述,在资金使用方式上,存在“奖励”“补偿”“赔付”等的混用。从表1可以看出,仅在中央立法层面,各类的资金名称都不一致,且用途也多种多样。地方立法中,情况更是复杂多样。已有的法律解释也仅限于“简单套用法律关系分析、权利义务对等理论”[2]等资金分配描述,而非法律原理深究。

  由于缺乏明确的概念界定,生态补偿的制度范畴也十分模糊,目前正在推进的环境资源开发利用各类税费试点与改革、环境资源产品交易、生态环境损害赔偿、生态环境

  修复、中央的各类环境资源开发利用保护方面的补助等等,均与生态补偿制度有着千丝万缕的联系。这不仅牵扯到法律制度体系内部本身的关系问题,更涉及法律和作为法律外部系统的政策体系之间的关系问题。

  2 生态补偿在政策与法律中的实践样态

  我国立法中較多采用了“生态保护补偿”的表述,《环境保护法》第三十一条、《水污染防治法》第八条均规定了“生态保护补偿”,两部法律规定该补偿主要通过国家财政转移支付等方式进行,《水土保持法》第三十一条则将其表述为“生态效益补偿”。但值得注意的是,《环境保护法》第三十一条同时规定了“国家指导受益地区和生态保护地区人民政府通过协商或者按照市场规则进行生态保护补偿。”该规定可以说牵出了我国现阶段生态补偿在政策与法律层面的制度构建双重路向,依此可检视我国生态补偿在实践中的现状。

  2.1 生态补偿政策的失败与成功

  我国当前的生态补偿政策中,区域环境治理是生态补偿的重要内容,尤其是重点生态功能区、饮用水源保护区等具有重要生态价值和功能的区域。从生态补偿制度的功能需求来看,随着我国环境资源保护和污染防治法律体系的逐渐建立与完善,对一般性、普遍性的环境问题的防治都可找到制度依据,但是部分特殊区域却仍然面临着制度缺位问题,特别是相关的环境经济手段严重短缺。在此背景下,生态补偿的实施成了保障环境治理目标达成的资金保障措施。其在一定程度上是为解决区域性生态环境保护问题而提出的,根本目的是维护、改善或者恢复区域生态系统的服务功能。但是,这种治理思维下的生态补偿实践具有浓厚的行政目标色彩。在《环境保护法》修订之前,绝大多数生态补偿实践均以中央财政转移支付为主要方式,这为地方环境治理带来了显著的影响。

  目前中央偏重于以条块分割为主要手段,用项目制治理方式分配资金,以形成治理合力,达到治理效果[3]。但由于环境资源的整体性,地方接受的中央下达的各类资金在使用上难免存在交织。地方财政部门在面对如此复杂的资金体系时,频繁出现“拆东墙,补西墙”的方式灵活使用资金,使得本具有生态补偿功能的资金在地方总是被集中起来解决最紧迫问题,导致中央用财政方式全面统筹治理和改善生态环境的方案落空。如某地同时获得中央财政的重点生态功能区转移支付金和林业发展改革基金,地方获得该基金后,通常将其集中统筹建设环境污染治理项目,这样的情形在各地方并不少见。这使得中央通过转移支付下达给地方的资金数额很难固定化,只能按照地方每年的花费酌情给付,与此同时,地方始终期待中央相对稳定的拨款。有學者做过系统的研究,依现行耕地生态补偿制度,实际生态补偿资金远远小于应得补偿[4]。因为受偿主体太多、太复杂,而补偿资金来源相当单一,这种粗糙的制度缺乏对利益相关者的关注,将制度构建的希望寄托在单一的政府财政上。这种现状可能与我国环境保护基础设施建设的起步阶段密不可分,中央的生态补偿专项资金到了地方摇身一变成为了集中建设特定项目的工具,各类资金之间的互相借用成为常态。结果是“地方政府通过多年制度性试验,尽力争取把问题扩大并上交中央,出现了国家财政为部分地区特别实施法律买单的现象,引起了地区性不平等。”[5]生态补偿成了地方政府之间为争取中央生态补偿资金的博弈游戏。因此,由于地方政府对生态补偿资金缺乏预测性,在补偿资金分配和使用表现出极大的随机性,加之其必须要面对当地复杂多变的环境保护基础建设投资,导致经常出现借用资金的问题。

  近年来,地方生态补偿实践开始出现了精细化发展的势头,主要表现为地方政府间达成的横向补偿协议,如省内以及省际流域生态补偿中的“水质对赌”。省内的实践以安徽省为典型:安徽省环保厅按断面属性,以环保部、省环保厅确定的监测结果,每月计算各补偿断面的污染赔付和生态补偿金额。断面水质某个污染赔付因子监测数值超过标准限值0.5倍以内,责任市赔付50万元;超标倍数每递增0.5倍以内,污染赔付金额增加50万元;断面水质类别优于年度水质目标类别的,由下游市或安徽省财政对责任市进行生态补偿[6]。省际的“水质对赌”实践典型的有江西和湖南于2019年7月25日签订的《