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党员纪律处分时效:内涵、逻辑与完善路径

来源:知实学术 分类:政法论文 发布时间:2020-11-25 浏览:

  【摘要】党员纪律处分时效存在“三重结构”,即开除党籍永久追责、留党察看以下终身追责以及下落不明除名免责。既有的党员纪律处分时效固然能最大程度地维护政治纪律的根本地位,最大程度地满足执纪工作的现实需要,但同样面临制度科学化与否的质疑。完善“明显违纪”处分时效、健全党内法规解释制度是提高党纪处分时效科学化水平的重要路径。

  【关键词】从严治党 党纪处分时效 党内法规科学化

  【中图分类号】D263.2 【文献标识码】A

  【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.18.015

  《党史文苑》(半月刊)创刊于1981年,由中共江西省委党史研究室、江西省中共党史学会主办。自创刊以来,经历了一个不断发展的过程。

  在推进全面从严治党的背景下,党员纪律处分有无时效已成为部分学者评价党纪处分科学化与否的重要标准。有学者认为时效制度是法治社会的基本要求,超过一定期限的追诉具有非道德性。[1]因此,厘清党纪处分有无时效,规范党纪处分时效制度的配置,已成为深化党的建设制度改革中不容忽视的问题。

  党纪姓党:党紀处分时效的内涵与制度密码

  党纪处分时效是制度治党的基础性问题。然而,一个令人困扰的问题是,无论在学术界,还是在执纪实践中,党纪处分是否有时效均未形成共识。通过对《中国共产党纪律处分条例》(以下简称“党纪处分条例”)文本的考察后发现,党员的纪律处分同样受时效限制。破解党纪处分时效密码的核心在于牢牢把握“党纪姓党”这一制度特色。

  党员纪律处分的内涵。在推进制度治党的进程中,党纪处分时效的形成可以总结为如下两个阶段。

  党纪处分时效规范的萌芽期。从1988年至1995年,中纪委发布了十多个有关党纪处分的单项规定。从内容上看,这一时期规定的内容均是明确对某一类型违纪行为如何处理,并未涉及对党纪处分时效的规定。但这一时期的其他党内法规却孕育了党纪处分时效的理念。1987年,中纪委印发的《党的纪律检查机关案件审理工作条例》第六条规定,对于违犯党的纪律的党员,都要严肃查处,绝不容许有不受党纪约束的特殊党员。该规定确立了违纪行为追责的基本规则,即党员只要有违犯党纪的行为,无论时间多长,不论违纪行为人生死与否,违纪行为都应接受党纪的评价,这为党纪处分适用的正当性提供了重要的制度基础。

  党纪处分时效规范的确立期。1997年2月印发的《中国共产党纪律处分条例(试行)》(以下简称“党纪97条例”)是党的制度治党历史上第一部系统规定党内违纪行为处理的法规,党的纪律处分从此进入了科学化、规范化的新阶段。就党纪处分时效而言,“党纪97条例”在原则规定“违犯党纪的行为必须受到追究”的同时,第一百六十二条具体规定了党员死亡后被发现违纪行为的处理时效。该规定表明,开除党籍的纪律处分不因违纪行为人的死亡而终止,留党察看以下(含留党察看)纪律处分的时效因违纪行为的死亡而终止。据此,党员纪律处分永久时效可分为永久时效与终身时效。“党纪处分条例”(2003)在“党纪97条例”制度文本和实践的基础上,第三十六条规定党员下落不明时间超过六个月,违纪行为不适用开除党籍处分的,党组织应按照党章规定对其予以除名。“党纪处分条例”(2003)所确立的党员纪律处分时效被后续版本所继承,至此,“党纪处分条例”(2003)确立起党纪处分时效的三重结构,即开除党籍永久追责、留党察看以下(含留党察看)处分终身追责、下落不明除名免责。

  党纪处分时效蕴含的制度密码。时效制度已经成为现代各国法律普遍规定的一项基本制度,但世界各国和地区的时效制度的立法模式及类型却各有不同、各有特色。王泽鉴教授认为,时效是指一定的事实状态,继续一定期间,而产生一定法律效果的法律事实。张明楷教授认为,追诉时效是刑法规定的,对犯罪人进行刑事追诉的有效期限。因此,期间/期限的界定是划分时效有无的重要依据。就我国现行法规范而言,《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条以数字具体规定了时效期限;《中华人民共和国刑法》第八十七条规定了四个档次的追诉时效期限,即5年、10年、15年和20年,同时又作了一种灵活性规定。这里的“灵活性规定”即对一些特殊案件的追诉,并没有明确固定的追诉时效。除此之外,《中华人民共和国劳动合同法》第十二条明确将期限界分为固定期限与无固定期限。从法的时效规范可以看出,期限的界定并没有一个放之四海而皆准的标准。

  目前,有学者认为中国共产党党内法规体系尚未建立党纪处分时效制度。事实上,一个国家或地区时效期限的制度选择受该国政治状况、文化传统等多重因素的影响。近现代各国试图在法典中确立时效制度时,立法者们意识到:时效的存在并非历史的必然,其绝非人类共同体基于获得普遍共识的人性或其他价值需要而于处世生存中提出的基本法则要求,相反,人们更需要自一时一地的社会形态及特定价值观念中去试图确立规则存在的根基。[2]党纪处分时效是为了确保党组织管党治党权的实现而设置的制度。党的中央组织根据党自身的实际状况,通过构建起规制党员违纪行为“全覆盖”“零容忍”的制度体系,从而确保中国共产党永葆“先锋队”的性质。由于国法与党纪时效在目的上的差异,注定了二者各有特色。

  基于上述分析,笔者将时效界分为“狭义时效”与“广义时效”两个维度,“狭义时效”是指以具体、明确、固定的数字确定期限的时效。“广义时效”是指时效期限的表达应根据调整事务不同灵活确定,既可以数字明确规定时效期限,也可以文字抽象规定时效期限。党纪处分时效即“广义时效”。

  从严治党:党纪处分时效的制度逻辑

  德国法学家耶林曾指出:“目的是全部法律的创造者。每条法律规则的产生都源于一定的目的,即一种实际的动机。”[3]党纪处分时效是否科学,应紧密结合中国共产党管党治党的实际,对党纪处分时效问题予以认真总结、仔细思考并给予理论证成。

  政治纪律的根本地位是永久时效设立的重要前提。党的纪律是多方面的,但政治纪律是最重要、最根本、最关键的纪律,遵守党的政治纪律是遵守党的全部纪律的重要基础。政治纪律是各级党组织和全体党员在政治方向、政治立场、政治言论、政治行为方面必须遵守的规矩,是维护党的团结统一的根本保证。[4]党的十八大以来,修订后的“党纪处分条例”在结构和内容上都突出体现了对政治纪律的维护。从结构上看,“党纪处分条例”分则第一章是对违犯政治纪律处分的规定。从内容上看,“党纪处分条例”(2015)明确了8种绝对确定开除党籍的情形,“党纪处分条例”(2018)确立的11种绝对确定开除党籍的情形,上述规定均是对违犯政治纪律的处分。与此同时,“党纪处分条例”(2015)第六章规定了33种违犯政治纪律的行为,其中可以给予开除党籍党纪处分占了32种,占分则适用开除党籍情形总数的43.2%。“党纪处分条例”(2018)第六章规定了44种违犯政治纪律的行为,其中给予开除党籍党纪处分占了41种,占分则开除党籍情形总数的50.6%。政治纪律所维系的就是全体党员思想的高度一致、组织的高度团结、行动的步调一致,追究违犯政治纪律的责任适用永久时效,这为政治纪律的维护提供了根本性的制度保障。

  执纪工作的现实要求是终身时效设立的重要依据。“惩罚犯罪的刑法越是迅速和及时,就越是公正和有益。”[5]党纪处分也不例外。然而,纪检机关要做到对违纪行为的及时发现、及时查处还面临诸多挑战。第一,通过对纪检机构的调查发现,办案人员数量少,监督对象范围广、数量多,纪检监察机关对违纪行为难以做到及时发现。第二,违纪行为处理程序特殊。《中国共产党纪律检查機关监督执纪工作规则》(以下简称“监督执纪工作规则”)规定,违纪行为的处理从监督检查到审理均由同一主体进行,这导致纪检机关在查处违纪行为时人员不足的问题更加突出。第三,纪检工作可能面对的一些特殊情况需要灵活处理。“监督执纪工作规则”第二十一条规定了暂存待查的处置方式,规定各级纪律检查机关在一些特殊案件的处理上,需要评估案件介入的时机。若简单运用法律时效制度评价违纪行为,就有可能造成违纪行为不受党纪处分的结果。因此,永久追责的党纪处分时效顺应了执纪工作的现实需要。

  党纪与国法的衔接是除名免责成立的制度之基。除名免责即对违纪后下落不明超过六个月的党员,根据《党纪处分条例》违纪行为不符合开除党籍条件的,党组织不宜追究违纪行为人的党纪责任。根据《中华人民共和国公务员法》第八十八条规定,对于下落不明超过六个月的党员干部,应予辞退。“党纪处分条例”(2018)第三十三条规定,党组织可以根据生效的政务处分决定认定的事实、性质和情节,对受到政务处分的党员,经核实后给予党纪处分或者组织处理。《中华人民共和国公务员法》与《党纪处分条例》(2018)的规范衔接为党内组织处理“除名”提供了制度支撑。事实上,违纪行为人违纪后下落不明会衍生两种需要进一步确定的状态,即自然死亡与推定死亡。违纪行为人在自然死亡条件下理应适用党纪处分的终身追责时效,而在推定死亡条件下则可能出现违纪行为人真实生存状态与推定状态不一致。在上述情形下,鉴于难以确定违纪行为人真实的生存状态,以“除名”代替党纪处分,从而确保党组织的先进性和纯洁性。

  释与止:完善党员纪律处分时效的具体路径

  时限规定不能是周而复始、一成不变的“老黄历”,而应是“温度计”“晴雨表”“风向标”。[6]尽管现行党纪处分时效在中国共产党管党治党实践中发挥了重要作用,但世情国情党情已发生了深刻的变化,党纪处分时效只有与时俱进,才能与推进党的建设新的伟大工程同步。

  明确党纪处分时效终止的适用。党纪处分永久时效、终身时效固然能最大程度地维护政治纪律,最大程度地满足执纪工作的现实需要,但同样存在需要完善的地方。党纪处分时效过长一方面不利于党组织纯洁性和先进性的实现,另一方面也不利于党员权利的保护。就前者而言,党员违纪行为毁损党的形象,破坏党内秩序,理应及时得到查处。通过构建党纪处分时效终止制度,督促纪律检查机关及时查处违纪行为,从而防止出现“破窗效应”。就后者而言,以《党政领导干部选拔任用工作条例》为例,该条例第三十七条规定线索具体、有可查性的信访举报尚未调查清楚的考察对象不得提交会议讨论。对无违纪事实的考察对象而言,“线索具体、有可查性的信访举报”将可能影响考察对象被选举权的实现。对党组织而言,“线索具体、有可查性的信访举报”既可能影响到领导干部选拔的效果,也可能造成国家资源的浪费。构建党纪处分时效终止规范是避免“线索具体、有可查性的信访举报”与考察对象“巧合”的重要手段。对于党员“明显违纪”的行为,党纪处分条例应尽快建立时效终止制度。

  “明显违纪”即“党纪处分条例”调整的“造成不良社会影响”的违纪行为。具体包括参加迷信活动造成不良影响的的行为、与他人发生不正当性关系造成不良影响的的行为、在公共场所有不当行为造成不良影响的的行为以及党员领导干部不重视家风建设等造成不良影响的行为。党的纪律检查机关作为党内监督专责机关,应不断完善党内监督的方式方法,提高监督的质量和效率。“监督执纪工作规则”第十三条明确规定各级纪律检查机关应综合运用纪律监督、监察监督、巡视监督和派驻监督四种监督方式。对于明显违纪事实,纪律检查机关理应及时掌握,并主动启动处置程序,追究违纪行为人的党纪责任。因此,参照“监督执纪工作规则”第二十一条问题线索处置期限的规定,纪律检查机关自明显违纪行为发生之日起1个月内未启动处置程序的,党纪处分时效终止。

  完善党内法规解释机制。“政治化语言”和宣誓性文字是其不可避免采取的表述形式。[7]“党纪97条例”第七条规定,任何党员违犯了党的纪律,都必须受到追究。上述条款立规者用祈使句句式表达了对违犯党纪行为零容忍的态度,具有极其浓厚的政治宣告与价值引领的色彩。就时效期限而言,该规定只提出了笼统要求,并未作明确规定。因此,有必要进一步健全党内法规的解释机制,进而更好地指导执纪实践。

  就“党纪处分条例”而言,目前相关的解释可以分为主动解释和依申请解释两种,主动解释的文件有8件,依申请解释的文件有14件。从解释的内容看,绝大部分文本为对规范的抽象解释,也有部分是对规范运用的具体解释。从申请解释的主体来看,无论是对规范的抽象解释,还是对规范运用的具体解释,有权提请解释的主体为省一级纪委及其内设机构。从执纪实践来看,党内法规提请解释主体范围以及解释形式是制约党纪处分时效的重要原因。关于党纪处分时效的现有文献都集中在纪检报纸的答复上,相关答复虽不具有法定功能,但在执纪实践中却具有重要的指导作用。因此,党内法规解释机制的完善应关注执纪工作的现实,扩大对规范运用具体党内法规解释的提请解释主体,丰富党内法规的解释形式,以有力回应社会对党纪处分时效适用的关切。

  (本文系湖南省教育厅优秀青年项目“依法治国与依规治党统筹推进的保障机制研究”阶段性成果,项目编号:18B426)

  注释

  [1]刘练军:《监察追诉的时效问题》,《法学论坛》,2019年第1期,第40页。

  [2]郑永宽:《诉讼时效强制性的反思》,《厦门大学学报》,2010年第4期,第44页。

  [3][法]托克维尔:《论美国的民主》(下),北京:商务印书馆,1997年,第353页。

  [4]《严明政治纪律,自觉维护党的团结统一》(2013年1月22日),《十八大以来重要文献选编》(上),北京:中央文献出版社,2014年,第131~132页

  [5][意]贝卡利亚:《论犯罪与刑罚》,黄风译,北京:方正出版社,2004年,第44页。

  [6]宋功德:《党规之治》,北京:法律出版社,2015年,第469页。

  [7]周叶中:《论“党纪新条例”的法技术与法属性》,《武汉大学学报(人文科学版)》,2016年第1期,第7页。

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文章名称:党员纪律处分时效:内涵、逻辑与完善路径

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