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建构干部容错纠错机制的时代价值及改革路向

来源:知实学术 分类:政法论文 发布时间:2021-03-03 浏览:

  摘 要:当前,我国全面深化改革已进入攻坚期和深水区,面对不断出现的新矛盾、新問题、新挑战,部分干部出现干事创业动力不足、责任担当意识不强、怕被问责追责的懒政怠政问题。为激励干部担当作为,大部分省市制定并实施了干部容错纠错机制,但在实践中,部分地方干部容错纠错机制未能发挥应有的激励作用,存在重容错、轻纠错,容错内容泛化,容错政策执行力有待提升,容错信息公开力度不够等问题。因此,有必要从容错纠错并举、精准界定政策界限、完善配套激励约束机制、促进容错纠错政务公开、营造干事创业氛围等方面入手,健全干部容错纠错机制。

  关键词:容错纠错机制;“为官不为”;激励约束机制

  中图分类号:D26

  文献标志码:A 文章编号:1002-7408(2021)01-0110-07

  《思想政治工作研究》(月刊)创刊于1983年,是中共中央宣传部主管、中国思想政治工作研究会和中宣部思想政治工作研究所主办的,旨在通过理论研究、调查研究推动思想政治工作创新实践的全国公开发行刊物。

  作者简介:叶勇(1978-),男,湖南宜章人,福州大学经济与管理学院副教授,福建省高校人文社会科学研究基地福州大学廉政与治理研究中心副主任, 管理学博士,研究方向:国家治理、政治发展;陈燕(1995-),女,福州人,福州大学经济与管理学院行政管理专业硕士研究生,研究方向:政府创新管理、国家治理。

  新时代,干部是党和国家事业的中坚力量,能否有效激发干部干事热情,容其在改革创新工作中所犯之错,是关系改革能否继续前行的重大问题。为此,政府进行了一场深刻的“自我革命”,从中央到地方纷纷出台相关政策文本,探索建立允许试错、宽容失误、鼓励创新的干部容错纠错机制[1]。

  2016年3月,李克强总理在政府工作报告中提出要健全容错纠错机制,促进广大干部担当作为。2016年10月,党的十八届六中全会提出要宽容干部在工作中特别是改革创新中的失误,并将其写入新修订的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》[2]。2017年10月,党的十九大报告强调要建立激励机制和容错纠错机制,旗帜鲜明为那些敢于担当、勤奋做事、不谋私利的干部撑腰鼓劲。2018年5月,中共中央办公厅出台《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》,从中央层面鲜明树立重实干、重实绩的用人导向,大力选拔敢于担当作为、政治实绩突出的干部[3]。2019年3月,中共中央办公厅印发《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》,提出要把“三个区分开来”的要求具体化,正确把握干部在工作中所犯错误的性质和影响,切实保护干部干事创业的积极性[4]。同年10月,党的十九届四中全会提出要完善担当作为的激励机制,全面净化党内政治生态。

  从这些渐进式的论述和政策文本不难看出,在改革开放再出发的新时期,构建鼓励敢闯、敢试、敢为的干部容错纠错机制具有鲜明的现实指向和时代价值[5]。本文拟在干部容错纠错机制内涵特点与时代价值分析的基础上,针对当前落实干部容错纠错机制中的主要问题,提出建构干部容错纠错机制的改革路向。

  一、干部容错纠错机制的特点及时代价值

  随着时代的发展,干部容错纠错机制的内涵不断发展和丰富,逐渐成为一项系统性工程,具有一定的流程、规章和制度。干部容错纠错机制在适用主体、实施原则、容错情形、认定程序、具体内容等方面呈现鲜明特色。

  (一)干部容错纠错机制的特点

  “容错”一词最早出现在计算机领域,指当程序或系统发生一个或者若干个故障,仍能约束故障、检测故障、恢复系统,正确执行功能[6]。“纠错”即纠正错误,最早应用于数据通信领域,指的是在传送或存储数据期间出错时能够及时纠改出错数据。从上诉定义看,容错纠错不只是简单地宽容错误,还应及时有效地纠正错误、恢复正常。本文将干部容错纠错机制的内涵定义为一种宽容和纠正干部在改革创新的过程中因出于公心、未谋私利、大胆改革而造成的非主观性、探索性错误的制度安排和工作机理,其实质是从制度上对犯错但达到尽职要求的干部进行从轻处分、减轻处分或者责任豁免,督促当事人及时整改和纠错纠偏,保证改革创新事业的持续发展。这里的“错”特指可容可纠之错,有较为严格的政策界限,即该错误是因为敬畏规则、主动作为而导致的错误,是不违规违纪、不盲目草率、不谋取私利、不懈怠投机的[7]。

  干部容错纠错机制是一个系统性工程,必须按照规定流程依法实施,分情况、分类别地对相应情形进行容错、纠错、责勉、惩处等工作,一般涉及提出申请、初核调查、认定评估、申诉办理、实施备案、结果公示等环节。如下图所示:个人或责任单位认为符合容错免责要求或有关部门发现可适用容错免责情形的,向具有管理权限的党委或党组、纪检监察机关、党委组织部门提出容错申请,由受理机关提出审核意见并接收书面申请;受理机关进行初核调查,收集相关证据并形成调查意见与报告,开展认定评估,将认定结果分为不予追究责任、从轻或减轻处理以及严肃查处等三个类型;受理机关将结果反馈给申请者,对认定结果无异议的实施备案,对认定结果有异议的可申诉办理;将容错纠错的结果及时公示,并接受社会监督;对存在过错或失误的单位或个人采取多种措施督促其整改纠偏。

  容错纠错的基本流程

  当前,从各地出台的关于干部容错纠错的办法来看,干部容错纠错机制呈现五大特点:一是适用主体进一步延伸。自2016年起,干部容错纠错机制不断发展,从中央政府、省政府再到地方政府及各职能部门,从各级党政机关、国有企事业单位再到其他依法行使公权力的公职人员,其适用主体进一步延伸的特点越来越明显。二是鼓励创新创业的原则鲜明。综合各地容错纠错政策文件,鼓励干部创新创业的原则显而易见。各地均以不同方式表达了尊重实干、鼓励创新、客观公正、纪律严明、宽严相济、允许试错、宽容失误的基本原则,最大限度为干部干事创业保驾护航。三是容错情形具体翔实。全国绝大多数地市容错纠错文件均明文规定了可容错的具体情形,规定了容错的具体清单。各地或以正面清单或以负面清单的形式罗列了容错内容。四是程序认定规范有序。规范的容纠程序是保障干部容错纠错机制顺畅运行的制度要件,各省市在容错机制建构过程中均重视容错纠错程序的民主性、有序性与合规性。大致按照启动、调查、决定、执行等程序进行容错,并由组织、纪检、监察、信访、审计等相关部门进行问责,确保容错纠错的各个阶段流程可控、过程可溯、责任可查。五是内容具有地方特色。近年来,全国各地针对各自的地方实际,切实制定符合本地的容错纠错机制,并形成了一定的地方特色和地方韵味。

  (二)干部容错纠错机制的时代价值

  党中央狠抓作风建设及强力反腐使得部分干部不作为现象凸显[8]。据中纪委通报,2019年我国共查处违反中央八项规定精神问题136307起,处理人数194124人[9],其中查出数量最多的是不担当、不作为或乱作为、假作为等形式主义、官僚主义问题。而建立健全干部容错纠错机制,一定程度上可以为干部干事创业撑腰鼓劲,解决干部不担当、不作为等形式主义问题,对全面深化改革、加强服务型政府建设、推进全面从严治党、激励干部干事创业等具有重要的现实意义和时代价值。

  1.推进全面深化改革的迫切需求。当前,各领域的改革已经进入攻坚期和深水区,触动现有的利益分配格局,存在来自多方面的改革阻力和困难障碍,需要广大干部提振投身改革、推进改革的内生动力[10]。很多改革没有先例可循,面临很多不确定性的因素、不可预料的风险和未知的挑战,在探索的过程中难免有失败、有失误,但只要大方向没错,没有公器私用和利益输送,就应该得到宽容与包容[11]。建立健全干部容错纠错机制,正是响应习近平在中央全面深化改革领导小组第三十七次会议提出的“各地要配齐配强各级改革工作力量,建立健全改革容错纠错机制,形成允许改革有失误、但不允许不改革的鲜明导向”号召。如在推进高质量发展进程中,四川省遂宁市大英县严格执行为好干部立好“盾牌”的17条措施,引导干部既勇于担当、大胆创新,又注意改正错误、少走弯路,不断深化改革发展。因此,建立健全干部容错纠错机制,能够在制度上为敢闯敢试者撑腰鼓劲,打造鼓励改革、支持改革的良好社会环境,为促进经济高质量发展提供新动能,推进全面深化改革建设再上新台阶。

  2.加强服务型政府建设的时代呼求。建设务实高效、人民满意的服务型政府,关键在于要以人民为中心,提高机关效能,做到职权与职责相统一,行使公权力的党政干部恪尽职守、善谋勇为,这就需要健全激励机制和容错纠错机制,让广大干部愿干事、敢干事、干成事。通过健全容错纠错机制,有助于加强服务型政府建设,推出更多便民惠民利民举措,让党政机关、国有企事业单位等的干部敢于创新,共同营造鼓励创新、宽容失误的工作氛围,齐心协力推进国家治理体系与治理能力现代化进程。如在本次疫情防控工作中,浙江省宁波市镇海区政府结合工作实际,推出新冠肺炎疫情防控工作容错免责10条意见,将未按规定程序緊急采购疫情防控物资、设备、工程和服务等10种情形纳入容错范围,对干部在疫情防控工作中的失误进行客观公正分析,为那些敢抓敢管的战“疫”一线干部撑腰鼓劲,既维护了人民的利益,提高服务型政府的公信力和实际成效,也为打赢疫情防控阻击战提供坚强的组织保障。

  3.推进全面从严治党的现实行动。党的十九大报告将“坚持全面从严治党”作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一,党的十九届四中全会继而提出要健全提高党的执政能力和领导水平制度,完善全面从严治党制度。在全面从严治党强力推进的背景下,一种“不求有功,但求无过”的不良心态在干部群体中蔓延,只微笑不干事的“不作为式”成为管党治党的“拦路虎”。实际上,从严治党重在从严管理干部[12]。干部容错纠错机制通过“容可容之错,治不容之失”,可以从制度层面整治干部乱作为、防止干部不作为、激励干部敢作为,是全面从严治党的应然之举,是整治腐败的一把利剑。如湖北省荆门市将容错减责免责机制与整治“为官不为”、推进干部能上能下结合起来,对63名不认真履职、不担当作为的干部进行了问责处理。可见,建立健全干部容错纠错机制,有助于形成“能者上、庸者下、劣者汰”的竞争氛围,不给干部懒作为、怕作为留任何借口,能够更好地防治和克服“为官不为”等消极现象,是推进全面从严治党的现实行动,是推动新时代“三不腐”机制建设向纵深发展的内在要求。

  4.激励干部干事创业的重要举措。Alina Ciobanu、Armenia Androniceanu认为,政府要创造一个具有挑战性又不缺乏激励因素的工作环境,鼓励干部的职业发展以实现战略目标[13]。创新驱动作为我国重要发展战略,要求广大干部要大胆闯试、勤干精进。然而,现实中,“鞭打快牛”的现象严重存在,一些能力强的干部承担越多越重的工作,受到的批评指责也越多,相反能力平平的干部反而可明哲保身、安然无恙。一些党员干部存在心理压力大、思想包袱重的情况,不敢创新、害怕担责、顾虑重重、求稳怕事,导致工作止步不前、绩效平平。科学的干部管理,必须坚持“严中有爱,爱中有严”,将错误管理从惩罚向发展进行转化。如江苏省连云港立足国际化海港中心城市建设关键时期,出台容错纠错机制以客观公正评估干部绩效和追究责任,促使干部放下思想包袱[14]。因此,在基层减负过程中,科学的容错纠错能够保障干部干事创业的公平感和安全感,增强锐意进取的责任感和使命感,有助于消除干部瞻前顾后的消极心态,建设一支忠诚、干净、担当的新时代干部队伍,使之遇到困难“不下阵”、碰到问题“不倒车”、遭遇瓶颈“不鸣金”[15]。

  二、当前落实干部容错纠错机制存在的问题

  这几年,尽管各地纷纷出台了很多容错文件,也取得了一定的成效,但是从现实情况来看,干部容错纠错机制在具体落实过程中还存在一些突出问题,如重容错、轻纠错的倾向凸显,容错内容宽泛,相关制度衔接不紧密,信息公开力度小等。这些问题都成为落实干部容错纠错机制的主要障碍。

  (一)重容错、轻纠错的倾向凸显

  从内容设置来看,一些地方的干部容错纠错机制存在重容错、轻纠错的倾向,偏重容错的规定多,关注纠错的规定少,未能很好地将容错与纠错有机统一起来。部分地市的容错文件花大量篇幅规定了容错的适用情形和不适用情形以及实施程序,却仅用寥寥数语强调对拟免于责任追究或从轻、减轻处理的容错情形按干部管理权限交由相关部门实施纠错程序。部分地市规定了免于容错追责的条件与程序及范围,却未规定纠错的具体程序,或对纠错措施只字未提。事实上,容错与纠错应是相辅相成的统一整体,容错是纠错的前提,纠错是容错的目的;容错的重点是科学地认识问题,纠错的重点是科学地解决问题。只有纠错没有容错,会挫伤干部积极性,加剧怕作为、懒作为、不作为的现象;只有容错没有纠错,会导致放任错误、纵容无度,破坏创新事业的发展。因此,在制度建设过程中,不仅要宽容错误,更要纠正错误,二者缺一不可。

  (二)容错内容泛化,自由度较大

  从政策条文规定来看,容错纠错文件对容错免责的规定较为宽泛,存在容错弹性解释空间较广、纠错免责自由裁定权较大等问题。从中央层面来讲,中央的指导性文件《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》中关于容错免责的规定是通过列举排除的方式规定的,没有具体明确容错情形的标准,对容错免责的主观要件、客观行为等的规定较为含糊。从地方层面来讲,部分地市的容错文件中的政策界限比较模糊,如将“为改革创新和发展大局敢于担当、勇于作为”视为可以申请容错免责的条件,但是在文件中并未对此具体详细说明。有的地市的容错文件存在工作动机难以研判的问题,如将容错条件明确为“没有为自己谋取不当利益或损害公共与他人正当利益”,却并未对谋取私利的行为进行进一步确定。此外,容错文本中缺乏细致周密的运行机制设计,尽管有提到群众参与、风险评估、专家论证等程序,但是并未就此进行更为具体详细的规定,容易被虚置[16]。因此不难发现,容错事由较含糊宽泛,没有清晰、严格的界限,容错免责的边界和尺度难以把握。

  (三)相关制度衔接不紧密,政策执行力待提升

  从政策执行实效来看,当前容错纠错机制存在执行成效较弱的问题。一方面,干部容错纠错机制与问责机制、激励监督机制、政绩考核机制等相关制度的衔接不够緊密。如新修订的《党政领导干部选拔任用工作条例》新增了对于容错干部应当客观公正对待的表述,但对具体的措施并未作明确说明,相关的问责条例也未对问责与容错二者关系如何处理等作出规定。另一方面,容错纠错机制的政策执行力还有待加强。中央层面的容错纠错文件出台时间不长,仅仅是一项指导性意见,部分区县、乡镇还未制定符合本地发展的容错纠错办法,如何将干部容错纠错机制细化并落到实处还有大量的工作要做。省市县各级政府在构建容错机制过程中有很大自主空间,如果力度把握不好,容易使容错成为违纪违法干部的“挡箭牌”、违法乱纪行为的“庇护伞”。此外,各地市实际被容错纠错的干部数量有限,容错典型案例总体上较少,容错纠错机制在实施过程中存在政策宣传、推广以及普及不力等问题,在结果运用上存在执行观望的现象。

  (四)信息公开力度小,第三方参与度低

  从信息公开程度来看,一些地市存在容错文件原文不公开、运行程序不公开、纠错结果不公开等问题。一方面,部分容错实施主体单位没有及时公开容错对象、犯错事件的来龙去脉以及容错纠错结果等,使得公众对容错机制的运行存在疑问和困惑,认可度不高。另一方面,总体而言,干部容错纠错信息的公开力度较小,正面典型的宣教事例和反面警示的问责事例较少,相关人员容错纠错工作进展跟进盲点较多,难以保障公众的知情权、监督权,不利于容错纠错工作的民主化、科学化、法治化。此外,容错纠错机制构建还存在第三方参与度低的问题,大部分地市的容错纠错认定环节主要由纪检、组织、人事部门等采取内部调查认定的方式进行,仅有少部分地市如浙江省无锡市等将专业评估机构、群众等第三方的意见纳入容错纠错的认定当中。

  三、健全干部容错纠错机制的改革路向

  干部容错纠错机制是整治不担当、不作为现象的一把利器,但当前落实当中还存在较多问题。作为一项系统性、复杂性的工程,干部容错纠错机制需要在顶层设计与具体实践中寻求平衡,需围绕平衡容错与纠错的关系、精准界定政策界限、完善配套机制、增加第三方参与度、营造干事氛围等多个维度发力,进行改革和探索。

  (一)容纠并举,寻求容错与纠错的平衡

  容错与纠错是干部容错纠错机制的“一体两翼”,但在现实中常表现为“容错易、纠错难”和“重容错、轻纠错”,这就增加了干部容错纠错机制失调的风险[17]。因此,要通过全链条式的“事前防错、科学容错、快速纠错”来适时进行战略性决策调整,寻求容错与纠错的平衡,从而提升机制合力。一是“事前防错”,建立重大事件风险评估制度,对难做、难啃、难办的项目进行风险分析和审查,开展事前集体讨论并制定科学合理的执行方案,以最大限度降低犯错风险。还需辅助经常性谈话谈心、教育警示等方式对可能犯苗头性、倾向性问题的干部加强教育监督管理,防止小问题变成大错误,抓早抓小、防微杜渐。二是“精准界错”,要严格把握容错边界,通过容错甄别法则和正负面清单来进行分析研判,弄清哪些错在可容范围之内,哪些错触碰了容错红线而坚决不能容。通过看干部犯错的动机是出于公心还是出于私利、看缘由是情有可原还是明知故犯、看节点是法无禁止还是有令不从、看程序是规范合法还是专横违规、看后果是在容错范围之内还是在容错红线外等进行确定。三是“科学容错”,要科学规范容错程序,纪检监察部门或组织部门应按照提准申请、调查核实、评估认定、案情报备、申诉调整、公开公示、容错回访等程序对干部所犯之错进行调查取证,对符合容错情形的单位和个人启动容错免责程序,对疑难复杂情况的认定则可在有限期限内暂缓处理以获取更翔实的证据;因工作失误受到追责惩处的单位或个人若对调查取证的结果存在异议也可以提出申诉;增强专业机构的第三方评估力量,加强容错的科学性。四是“快速纠错”,纠错工作要与容错工作同步启动,有关部门要及时采取函询、发送纠错通知书等措施对有关单位和人员提出纠错要求,督促制定整改措施并落实到位,确保纠错的即时性、迅速性,将损失降到最低。

  (二)精准界定政策界限,明确裁量适用情形

  《吕氏春秋·自知》有云:“欲知平直,则必准绳。”[18]精准界定容错纠错的政策界限,明确裁量适用情形,是解决容错弹性解释空间较广、纠错免责自由裁定权大等问题的关键所在。中央层面应在原有容错纠错指导性文件基础上,加紧出台更为细化的容错文件,具体明确容错情形的标准、主观要件、客观行为等。通过归纳容错纠错的正负面清单及其裁量因素,设置例外条款等,给地方容错文本一个更明确的参照和考量。地方层面要做好顶层设计与地方实践的制度衔接。地方党政机关要根据中央文件精神,及时摸清本地的容错纠错机制建设实情与所存实际问题,制定、调整或者完善符合区域实际的地方性容错纠错文件,出台更加详细、直接指导的政策文本。各地在规定容错清单、确定实施细则的过程中,既要通过收集、归纳类型化案例来尽可能全面地列举容错纠错的适用情形,也要灵活运用矛盾分析法,把握容错对象的特殊性,针对不同特点和工作实际,分类制定不同类型的容错清单。此外,还需要将容错条件精细化,对诸如“未谋取私利” “未造成重大损失”等宽泛模糊的概念作进一步解释和说明。

  (三)完善配套激励约束机制,增强政策执行力

  美国学者Allsion.G.T曾提及,在实现政策目标的过程中,方案确定的功能只有10%,而其余90%取决于有效的执行[19]。提升干部容错纠错机制的政策执行力,需要各地市立足实际,完善激励约束的配套机制,形成聚合效应。一要健全“一线考察干部”机制,可推广福建福州、山东济南等地考察提拔一线干部的经验,在牵涉利益广泛、工作进展困难的事项上启动干部破格提拔机制,让在重难点项目中改革建勋的干部得到重点任用,让不思作为的干部降职让位,形成干部能上能下的用人导向。二要完善政绩考核机制,利用信息技术开发干部日常考核系统,将工作日志、成长纪实、功过档案等进行数据录入并作为日常考核的依据,结合服务对象、上下级同事、相关职能部门等对干部工作的多位评价,综合分析研判干部任职期间的功过得失,奖励有为者,惩戒无为者。三是建立教育警醒机制,利用案例说教、情景再现等形式对典型容错事件进行总结和宣传,加强正面教材的引领作用和反面教材的警示作用。四是健全问责申诉机制,对懒政无为的干部要严肃问责,对错误定罪要有力申诉,对失实举报要全面澄清。五是要探索和完善容错免责事前备案制度,对确需超常规去做的事项进行容错备案并设定严格的审查认定程序,按照特事特辦的方法给干部较大“试错权”。

  (四)促进容错纠错政务信息公开,提高第三方参与度

  Teresa M.Harrison、Djoko Sigit Sayogo认为,加强公众参与和民主问责尤为重要[20]。干部容错纠错机制应从政策文件制定、机制运行、结果公布等全过程做到信息公开公正,保障群众的知情权、参与度和监督权。一是文件内容制定要广开言路、倾听百姓心声,可邀请社区居民、村民、智库专家、基层公务员、人大代表、政协委员、特约监察员、政风行风监督员等建言献策,并开展干部座谈、专家交流、问卷调查、民意采集等活动,围绕如何设定容错标准、甄别容错性质、判断容错情形、制定容错程序、应用纠错手段等方面收集意见和可行性建议。二是机制运行要加强监督,打造政府、群众、新闻媒体、人大代表等为主体的“立体监督网”,形成常态化的监督压力,可及时通过政府网站、政务微信、微博、广播、电视、报纸、政务APP等传媒渠道对容错文件进行广泛宣传,主动接受群众、媒体等社会监督,形成宽容错误、纠正错误的良好风尚。三是结果公布要透明,要将容错对象、犯错原因、纠错结果等信息全过程公开公布。

  (五)营造干事创业文化氛围,提升容错纠错实效

  加强政治生态治理,提升干部容错纠错机制建设实效,需多元主体凝心协力,共同营造容错、恕错、谅错、纠错的干事创业文化氛围。各级党政机关要通力合作,建立健全容错纠错过程中的沟通协调机制,着力营造干事创业文化氛围,积极引导干部勤政有为、干净做事。组织人事部门要紧扣新时代“好干部”标准,结合日常考核、多位评价、工作实绩等情况对干部的政绩实效进行科学研判,加强人性化管理,即对创新创业担当者要及时提拔,对无为懒政者要降级调动,对符合容错情形的干部要做好公正评价、大胆使用,对触碰容错红线的干部则严肃处理,建立重大过失专项档案。纪检监察部门要严格执纪监督,依据容错条款和纠错程序对干部进行合理公正的研判,对出现错误倾向的干部要及时提醒纠错,对问题干部要严肃问责,对创新进取的干部给予鼓励和支持。宣传部门综合运用融媒体等手段加强容错机制的正面宣传,走进乡村、社区、学校等开展容错典型案例、相关政策保障的宣教活动,形成允许试错、竞相进取、宽容失败的社会共识。领导干部要端正思想认识,克服畏难心理,树立敢闯敢试的工作态度和勤廉进取的工作作风。人民群众则要对锐意创新的干部给予无条件的体谅和支持,配合他们的工作并宽容其在工作中所犯的探索性、不可抗性错误。

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