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派驻公安法制部门检察室实践探索

来源:知实学术 分类:政法论文 发布时间:2021-05-07 浏览:

  摘 要:派驻公安机关检察室是优化检察监督职能,延伸檢察监督触角的重要举措。派驻公安法制部门检察室具有独特的诉讼价值。宏观层面,是符合侦查监督司法权运行规律的监督模式;微观层面,能实现侦查监督由事后、阶段、被动监督向事前、同步、动态监督转变;横向上,派驻法制部门检察室较之于派驻执法办案中心和派驻派出所检察室,具有监督面广、监督集约的优势;纵向上,派驻公安法制部门检察室是内生于检察实践并不断优化的监督模式。我院派驻法制部门检察室运行过程中,逐渐探索出分级、分层、分类的检察监督模式,构建了从启动到全程立案监督机制和从源头上引导、规范侦查取证行为的侦查活动监督机制,在法制内部监督之外形成了再监督,并与本院内设机构建立了有效的衔接机制。派驻检察室同时也存在重配合轻监督、监督证据标准模糊等问题,需要进一步完善。

  关键词:法制 检察室 侦查监督

法制博览

  《法制博览》创刊于1985年,是由共青团山西省委主管、共青团山西省委和山西省青少年犯罪研究会主办的社科类研究性学术期刊。以“博览法制,弘扬正气”为办刊宗旨,欢迎广大法律及相关学科工作者积极投稿。本刊征稿范围以法律法学类为主,各交叉学科为辅。

  派驻公安机关检察室是优化检察监督职能,延伸检察监督触角的重要举措。2019年7月19日,全国政法领域全面深化改革推进会上,中央政法委书记郭声琨提出,要推动在市、县公安机关建设执法办案管理中心,探索建立派驻检察机制。根据2019年全国检察机关刑事检察工作会议精神,山西省人民检察院出台《关于在全省检察机关积极推进公安执法办案管理中心派驻检察工作的通知》,对设立派驻检察室进行系统周密部署,要求各级检察机关积极探索、先试先行。小店区人民检察院作为全省案件数量最多的区县院,于2019年9月4日在分局挂牌成立驻小店分局执法办案管理中心检察室,同时在分局法制科设置检察室。我院指派专职检察官,长期派驻,开展侦查活动监督并适时提供法律咨询。自运行以来,派驻检察室既体现出了独特的诉讼价值,又逐渐探索出一系列新的监督模式,同时也显现出一些问题。

  一、派驻公安法制部门检察室的诉讼价值

  (一)宏观层面,派驻检察室是遵循侦查权运行规律,符合侦查监督司法权本质属性的监督模式

  首先,侦查权天然的扩张性使其必须受到监督。侦查权作为一项行政权[1],具有积极主动性、秘密性、追诉性等特征。在瞬息万变的证据和有限的侦查资源条件下,侦查机关往往会出于对效率的追求而突破法律界限。当今世界法治国家普遍对侦查行为实行令状主义,通过司法程序对侦查权进行控制。同时,由于侦查行为又是围绕刑事诉讼活动开展,其所有活动均是为审判做准备,故侦查行为又带有明显的司法化倾向[2]。侦查权天然的扩张性与司法化特征决定必须采用符合侦查权运行规律的监督模式。

  其次,中立裁判是侦查监督司法权运行的根本立场。从历史的角度来看,检察制度的诞生一方面是避免纠问制下的控审不分,法官自控自审而使被追诉人沦为诉讼客体的弊端;另一方面,在漫长的警察追诉犯罪模式之后,衍生出检察制度,实行控诉分立,由检察官履行控诉职责,原因之一就在于避免沦为警察国家。从权力属性角度来讲,检察权本质上是司法权。同时,从司法规律的可错性角度来讲,司法程序的构建是为了层层递进防止司法错误发生,从而将司法错误控制在最小范围内,检察制度的存在,就是为了发挥过滤作用,保障侦查和审判程序的合法[3]。作为检察监督权分支之一的侦查监督权,具备司法权的中立性、公正性、亲历性、终局性等特征,而诸多属性之中,中立裁判才是实现其价值的理论基点。

  再次,派驻检察监督与诉讼适当剥离,使侦查监督从依附走向相对独立,使检察官从追诉走向中立,契合了侦查监督权司法权本质属性的要求。当前侦查监督主要通过参与诉讼活动展开,监督工作依附于诉讼工作,监督模式具有很强的行政化色彩。检察官一方面参与到诉讼活动中,负责诉讼活动的有效性;另一方面,又要对诉讼活动的合法性进行监督,但实际上是配合为主,监督为辅,配合多于监督,有些时候甚至异化为通过协商进行监督。派驻检察监督与诉讼活动适当剥离,配备专门人员,集中开展立案监督和侦查活动监督工作,检察官不再办理诉讼案件,没有相应的诉讼考核压力,监督具有独立性,符合侦查监督司法中立属性的要求。

  (二)微观层面,派驻公安法制部门检察室实现了侦查监督模式的多方转变

  监督职能与诉讼职能属两种不同的权能,行使方式存在较大差异。派驻检察监督与诉讼职能适当剥离,能够优化监督模式,提升监督质量。

  一是实现结果式、回溯性监督向同步、过程式监督转变。诉讼化监督模式下,办案人员一般通过案件办理或者当事人控告获得监督线索,然后围绕不立案的结果,向侦查人员发出要求说明不立案或立案理由,通过核实侦查机关不立案的证据和材料,向前追溯不立案原因,系事后、回溯性监督,具有很大的局限性。而事实上,侦查机关立案并非一个孤立的结果,而是包括了受案、审查、初查、立案等诸多环节的连续性行为,任何一个环节均会影响立案决定与否。派驻检察官借力公安法制部门的案件审核职能,实现了对案件从受理、立案、刑拘、报捕、移送起诉以及撤案、涉案财物管理等所有环节的动态、全程监督。

  二是实现从被动、满足诉求为主的回应式监督向积极、主动式监督转变。如前所述,受制于线索来源主要依靠案件办理或控申移送,立案监督启动具有被动性,启动事由大多是个案中的个人诉求未能得到满足,而派驻检察官将监督作为常规性的工作开展,通过线上查询、线下巡查、案卷核查等多种途径,变消极、被动监督为积极、主动监督。

  三是实现从面对面、卷宗式监督向卷宗+背对背、电子网络监督式转变。派驻检察官借力警综平台等网络信息化途径,对各个执法节点进行监督,极大地简化了“面对面”的卷宗传阅、送达与流转程序,提高了监督的效率。

  (三)横向角度上,派驻公安法制部门检察室较之于派驻公安执法办案中心和派驻派出所模式,具有监督面广、监督集约的优势

  一方面,公安机关法制部门是公安执法内部审核部门,对所有刑事案件的受案、审查、初查、立案、刑拘、报捕、移送起诉环节进行监督,统管刑事案件的入口和出口。公安机关执法办案中心,是在嫌疑人归案后,统一登记、体检、身份核查、开展讯问的机构,其运行最大限度地杜绝了刑讯逼供等违法取证情形,保障了嫌疑人诉讼权利,但公安执法办案中心未能覆盖嫌疑人到案之前的相关侦查活动,无法实现对刑事案件受案、初查、立案、立后侦查等环节的监督,监督具有局限性。

  另一方面,当前,公安派出所侦查力量呈条块分布[4],实行派驻派出所檢察监督模式,会导致监督覆盖面狭窄、效果有限,而且现实的人案矛盾决定派驻派出所检察监督模式难以推行。以小店分局辖区为例,辖区共计有责任区刑警队5个,刑警大队1个,经侦大队1个,派出所14个,食药环大队1个,治安大队1个,年均受理刑事案件8211 件,立案7285 件,提请逮捕842件,移送起诉1207 件。而我院现有员额检察官30人,从事刑事检察业务17人,院领导以上7人,百分百轮案员额10人,每名员额检察官年均办理各类普通刑事案件200件以上。繁重的审查类案件占据了大部分的检察资源,甚少有多余的检察力量开展派驻检察工作,派驻派出所检察监督更是难以实现。而法制部门监督范围涵盖辖区内所有所队和全部刑事案件,故派驻法制部门检察室能够实现检察监督权的集约行使[5]。

  (四)纵向角度上,派驻法制部门检察室是内生于检察实践并不断优化的检察监督模式

  从历史的角度来讲,派驻公安检察模式历经了片区负责到派驻分局、再到派驻法制部门的转变,监督人员逐渐从兼职、流动走向定期、专人长驻。2012年始,我院通过优化整合内部资源,将辖区派出所、刑警队划分几个片区,由侦查监督部门一人负责一个片区,定期对负责片区开展侦查活动监督及引导案件侦查工作。2015年,最高人民检察院选择在山西、宁夏等10个省市的市、县公安局、派出所设立检察室[6],开展为期两年的试点工作。根据高检院、省检院安排,小店区院在小店分局设立侦查监督派出公安机关检察室,安排干警定期到分局值班开展工作,但是由于派驻检察业务开展处于兼职状态,效果不太理想。2019年,在充分总结前期经验和不足的基础之上,我院在分局法制部门设立检察室,并在人员、场所、制度等多方面进行了规范、完善,取得了良好的监督效果,实现了派驻检察模式的不断优化。

  二、派驻公安法制部门检察室运行情况

  (一)构建分层、分类、分级的立体化监督模式

  一方面,与监督全覆盖相伴随的是监督数据的海量性,以警综平台录入信息来看,小店分局辖区年均警情数达到两万余条。但数据的全覆盖只是监督的前提,如何从海量数据中发现有效的监督线索,实现精准监督,是最大的难题。另一方面,小店辖区内侦查力量种类繁杂、数量众多、条块分割,有限的检察资源难以做到对被监督对象的一一监督,且平均分配检察监督资源容易导致监督力量分散。在充分调研的基础上,派驻检察室多方实践,先试先行,逐步构建起分层、分类、分级的监督模式。

  首先,按照案件数量多少对被监督对象实行分级监督。在充分考虑各所队管辖范围内经济发展状况、人口基数、发案数量和破案率等因素的基础上,统筹监督的全面性和针对性,将辖区内派出所、刑警队整体划分为三个监督层级。每月平均刑事案件立案数在100 件以上的为一级监督对象,实行每月巡视监督;立案数在50至100件以上的为二级监督,实行每两个月监督;平均每月立案数在50件以下为三级监督对象,实行每季度监督。

  其次,按照案件结构、案件类型对被监督对象实行分类、重点监督。一方面,不同的警种办案模式、办理案件类型、办案质量均有不同,由此,侦查监督措施应当有所区分和针对。以小店辖区为例,派出所一般办理轻微刑事案件,责任区刑警队、刑侦、经侦大队办理重大疑难案件,如电信诈骗类案件一般由责任区刑警队办理,命案均由小店分局责任区刑警大队办理,而经侦大队则集中办理重大经济类案件。除此以外,治安大队、食药环也办理有关的食品药品案件,所队之间办理的案件类型存在显著不同。另一方面,从案件结构看,我区轻刑案件与认罪认罚案件比例不断增大。以2018年为例,判处3年以下有期徒刑、拘役或管制的案件占80%以上,同时,嫌疑人在侦查阶段的认罪率也相对较高,加之速裁程序的不断扩大适用,案件办理的效率指标提高,由此决定,对轻刑案件应当以简化、集约的方式开展,并将监督力量集中于重大、疑难复杂案件的取证合法、全面、规范性上。鉴于此,派驻检察官按不同警种、不同类型案件侧重施以不同的监督,如对公安派出所强化受案分流不实、以刑事和解替代刑罚,受而不立、立而不侦等立案和侦查活动的监督;对刑警队、刑侦、经侦大队强化重大案件的提前介入与引导侦查;对轻刑、速裁案件侧重审查供述真实性、认罪自愿性;对命案重大疑难案件,侧重现场勘验、讯问、技术手段等侦查活动合法、规范、全面性的监督。

  再次,统筹派驻检察室监督与重大案件介入、命案介入、监督联络人等监督方式,依据案件影响、疑难程度的不同施以不同介入监督方式。对于黑恶犯罪案件、重大涉众型案件、社会影响较大的案件实现了同步介入全覆盖,由检察长指派专人介入,从立案活动开始全程负责。命案则依据省、市院命案专项介入制度,由专门负责命案介入的检察官提前介入,并负责审查逮捕、起诉工作。此外,我院还在各派出所设立电话联系人,一名员额检察官负责一个所队案件的咨询等工作。派驻检察室在已有的多种监督模式上,持续发力,弥补监督漏洞,实现监督的制度化、常态化。在运行过程中与其他监督方式展开横向合作,互通有无,前后衔接,形成合力,形成了立体化的监督模式。

  (二)围绕受、审、查、立、侦构建从启动到全程的立案监督机制

  准确掌握被监督对象即立案活动的规律和特征是有效开展监督工作的前提,也决定着监督工作的效果。自派驻以来,专职检察官立足我区侦查机关立案活动实际,展开广泛调查研究,总结当前影响立案活动的多重因素,从受案分流降格处理、立案标准不统一、到类案性立案难以及新型犯罪案件定性难等现实因素和问题出发,探索破解立案监督难的有效途径。派驻检察官围绕立案活动的运行规律和特征,以立案为节点,一方面向前延伸,从接报警开始,对受案、审查、初查直至立案实行动态监督;另一方面向后发力,重点监督立而不侦,侦而不力,构建了从启动到全程的监督机制。

  1.线上排查结合实地巡查,防止受案环节的线索流失、降格处理。当前的刑事案件受案途径,主要有110报警、亲临报警、举报、线索移送等方式,110报警已实现流转的线上公开,较为规范,而存在问题较多的是亲临报警的受理和分流。公安机关作为二元违法执法主体,在受案之时,应当对违法行为属于行政违法还是刑事违法作出判断并分流,由于民警个人认识不同,部分刑事案件被分流为治安行政案件处理,此种情形在盗窃、伤害、寻衅滋事等案件中较为集中。同时,由于当前公安机关执法录入缺乏规范性要求,一些亲临报警的案件线索,如没有被录入执法办案系统,就会成为监督盲点。故派驻检察官通过定期网上巡查外,实地对发案数较多的派出所进行巡视检查,通过查看接报警记录、翻阅台账等多种模式,排查线索,防止刑事立案线索流失或者降格处理。如我院办理的张某某、李某、岳某某、路某某等四人犯聚众斗殴罪、寻衅滋事罪一案。该案被告人张某某因参与牛某某、卢某某等恶势力犯罪团伙聚众斗殴案而被侦查机关抓获,派驻检察官在介入该起恶势力犯罪案件过程中,通过网上文书核查,发现有两名在案证人指认被告人张某某分别在2013年和2014实施两起随意殴打他人的犯罪事实,而侦查卷中缺少上述两起事实的相关证据材料。随后,派驻检察官深入富士康园区派出所,调取发案年度所有受案登记台账及原始卷宗,并对被害人进行了询问。经核实,该案案发后,被害人报案至富士康园区派出所,经派出所调解双方达成赔偿谅解协议,后侦查机关未对被害人伤情进行鉴定,也未立案。随后,派驻检察官要求侦查机关对被害人伤情进行鉴定。经鉴定,被害人伤情分别构成轻伤一级和轻微伤,故派驻检察官向侦查机关发出要求说明不立案理由通知书、纠正违法通知书和检察建议书,要求侦查机关对被告人张旭东等人的上述两起犯罪事实立案侦查。最终,被告人张某某等四人被认定为恶势力犯罪团伙,因犯聚众斗殴罪和寻衅滋事罪,判处10年有期徒刑[7]。

  2.多方引导,逐步统一刑事立案证据标准。由于刑诉法 “认为有犯罪事实,需要追究刑事责任”的立案条件规定较为原则,虽然“两高一部”陆续出台了一些罪名的具体细则,但仍有大量的罪名规定较为抽象,在执行的过程中,容易出现标准尺度不一的现象。同时,受制于民警个人素质参差不齐,对立案证据标准、证明程度等认识存在差异,如民刑案件的界定、情节严重的把握等,导致部分警情没有被作为刑事案件线索处理,而最终使案件流失。此外,受错案追究及相应考核机制的影响,立案标准异化为逮捕、起诉标准,使得立案程序存在一定程度的虚置。派驻检察官在调研中发现,许多侦查案卷中,侦查机关的受案登记表、立案决定书、提请逮捕书中对于案件事实的表述均一致,这在一定程度上说明,侦查机关在立案之时已掌握了案件的基本事实,此后的取证均是对事实的进一步印证,立案证据标准与逮捕、起诉证据标准趋同。鉴于此,派驻检察官选取一些常见罪名如盗窃、伤害、诈骗罪等,细化证据种类和标准,并牵头与区法院、公安小店分局共同签署了《刑事案件常见罪名证据指引》,极大地统一了立案证据标准。

  3.以典型案件的引導破解类案立案难问题。派驻工作开展以来,检察官对辖区公安机关立案活动进行监督检查过程中发现,当前的不立案活动呈现出类案立案难的特点及趋势,集中体现在经济类案件中。以2019年为例,小店分局全年受理经济类案件394件,立案244件,结案21件,经济类案件立案率、结案率远低于全年刑事案件平均立案率,说明大量的经济案件存在立而不侦的情形。在接访过程中,经济类案件受害人信访占据绝大部分比例。这一方面与经济类案件双方关系特殊,经济活动多样,民事刑事交织有关;另一方面,随着经济类案件呈网络化、虚拟化发展趋势,案件定性、涉案虚拟财物价值认定争议也颇多。鉴于此,派驻检察官以涉众型经济犯罪案件为指引,每案介入,从侦查方向、证据提取、案件定性等多方面引导侦查,介入了郝某某等31人集资诈骗罪、非法吸收公众存款罪的晋商贷案、以乡野传奇为名的李某某等15人跨省非法传销案件等案,上述案件涉案金额均在10亿元以上,涉及多省市被害人千余名。派驻检察通过对此类涉众型集资、非吸、传销案件的立案、侦查、追赃挽损等多方引导,有效破解类型案件立案难的问题。

  4.强化对初查行为的规范性监督,有效避免受而不侦,侦而不立。初查是在受害人报案之后,通过调查活动对犯罪事实的进一步查实、确认。当前的一些犯罪案件如经济类案件、电信诈骗案件等,由于案件复杂,仅通过受害人的报案材料,难以准确判断是否有犯罪事实的发生,侦查机关在立案前要开展大量的初查活动。但初查是否启动,由侦查机关自己决定,在一些案件中,受制于案件的复杂性、侦查资源的有限性、侦查机关考核机制的影响,侦查机关出于对侦查效益的考量而对此类案件受案后不开展初查;有的虽然开展一定的初查活动,但是由于没有规定初查的期限,侦查机关往往以开展小部分的初查为由怠于继续查证。派驻以来,派驻检察官强化对初查活动的监督力度,通过网上巡查、线下阅卷、控告人接待等多种形式,发现有效初查线索并督促侦查机关积极开展初查活动,如我院介入的郝某某等六人电信诈骗案。该案受害人因遭遇“杀猪盘”诈骗而报案至坞城刑警队,但侦查机关以嫌疑人在泰国、柬埔寨等境外实施犯罪行为,没有管辖权为由不予立案。派驻检察官在公安执法办案平台巡查过程中发现该线索,认为根据电信诈骗相关规定,辖区刑警队应当管辖,随即与接警民警沟通。在了解案情后,派驻检察官监督办案民警依法受案并立案。后又引导侦查人员对被害人转账凭证、微信聊天记录、嫌疑人IP地址、手机定位等客观证据予以固定,通过技术手段,围绕资金流向,对收款账户进行大数据比对,成功抓获一名帮助取款的“车手”李某某。在“车手”协助和指认下,将嫌疑人郝某某等5人抓获到案。

  5.对立而不侦,侦而不力、侦而不结的消极侦查行为,实行内外双向监督。一方面,通过网上巡查,定期对已立案件进行排查,依据挂案时间的长短,分类开展案卷翻阅、询问侦查员,了解影响侦查活动的有关原因。对于发现的较为明显的消极侦查行为,发出纠正违法通知书,情节严重的,建议更换案件承办人。另一方面,与公安法制、纪检、警务督察局等部门形成合力。对于侦查干警严重消极取证的,向纪检、警务督察部门反映,严肃查处,限期整改。

  (三)以审判为中心,构建从源头上引导、规范侦查取证行为的侦查活动监督机制

  侦查活动监督是派驻检察室另一工作重点。当前的侦查活动,证据提取不规范、不完善是主要问题,而案件进入审查逮捕、审查起诉环节后,由于距离案发已有一段时间,再行补证往往已经错过了最佳取证时机,以审判为中心的证据标准要求倒逼侦查机关提高取证质量。在派驻检察监督模式下,检察官能够及时、同步发现违法情形,并当场纠正,有助于从源头上规范侦查行为。

  首先,立足小店区案件结构和案件类型,以问题为导向,依托大数据研判,对已发现的侦查活动违法情形进行总结、归纳,从宏观上研判违法情形的动态和趋势,在此基础之上,对类型性的侦查活动违法情形进行监督。如派驻检察官在线上巡查过程中,发现一起案发时间为14年的故意伤害案。侦查机关对武某某取保候审后,在长达5年的时间内未移送审查起诉。被不起诉人武某某在2014年因停车问题与被害人姜某某发生争执,后用拳头殴打被害人面部致轻伤二级[8],因赔偿谅解被分局取保候审。此后,由于原承办民警工作调整、所辖派出所领导频繁调动,该案一直未移送起诉。派驻检察官发现该线索后,立即对分局发出纠正违法通知书,由于该案已过追诉时效,我院依法监督侦查机关依法撤销案件,并向辖区分局发出检察建议书。后辖区分局开展了取保、监居后未移送起诉案件的专项摸排、清查工作,进一步规范了非羁押案件的侦查活动。

  其次,强化对重大案件取证规范化的引导和监督。自2013年始,按照山西省检院要求,小店区院开始探索建立命案提前介入机制,从公安机关接到命案警情后现场处置之时同步介入侦查,对现场勘查、首次讯问等环节的证据提取合法性、全面性进行监督[9]。派驻检察官与命案介入检察官同步介入命案侦查,全程参与案件的现场勘验、物证提取、技术侦查及首次讯问等所有环节。与此同时,派驻检察官以重大违法事项案件化办理为抓手,严格贯彻非法证据排除规则,并实行监督事项案件化办理。对于发现的重大违法线索,利用检察统一应用系统侦查活动平台,实现了监督案件从受理到审查,跟进所有环节的规范化办理。

  再次,在监督方式上,实行分级监督。按照监督事项、违法情形的轻重缓急施以不同的监督手段。对于一般的违法行为,进行当场纠正;较为严重的,发出纠正违法通知书;对于严重违法的,开展案件化办理。

  (四)在法制内部监督基础之上形成再监督

  法制部门是公安内部自我监督的主要主体,开展包括案件审批、执法质量考评及其他综合性活动,目标是通过内部自查式监督制度找准执法问题进而纠错以达到提升执法质量目的[10],但此种监督具有局限性。一方面,法制部门监督人力物力有限难以保证监督效果。以小店分局为例,法制科现有干警8名,除去2名领导,剩余6名干警开展日常的案件审核、110报警平台的接报警线索的流转、跟踪、回访工作,甚少有精力开展其他事项的监督,监督力量有限。另一方面,由于法制部门监督系公安内部的同体监督,难以实现监督的中立性。由此,作为法定的外部监督力量—检察监督不可或缺。自派驻以来,我院派驻检察室积极探索,通过会签文件、联席会议,出台证据标准等,与分局法制部門形成了监督合力,并借力法制部门开展的案件审核、执法质量考评等监督活动,在监督基础之上进行再监督。

  第一,利用法制部门日常监督的权限,如案件审批、涉案财物管理、执法办案信息系统应用管理情况实施同步监督。第二,定期进行执法质量问题互通。一是借力法制科开展的执法质量评查、追逃、清理积案等专项行动,在法制监督发现的问题基础上进行再核查,对发现的问题按照违法的不同类型,如非法证据问题、强制措施违法问题、立撤案违法问题、其他问题等类型归类,进行调查核实后,依照不同情形进行监督。二是对于进入检察环节的案件,由案管部门专人,将一定时期内本院刑检部门发出的纠正违法通知书、要求说明立案决定书、继续补充侦查意见书等情况向派驻检察官通报,派驻检察官收到本院发出的侦查监督类文书后,将执法情况向法制部门通报,作为法制内部执法考评的依据。三是协调公安纪检、检务督察等部门,形成监督合力。对于违法违纪等问题,如人为消极侦查、不作为严重影响案件办理的,启动监督问责程序。同时,借力法制行政、信访、控告等部门,积极发现监督线索。对于信访、控告等部门移交的线索,重点核查是否存在应当立案而不立案或者违法侦查行为,极大地拓宽了监督线索获取渠道。

  (五)构建派驻检察室与检察内设部门的衔接配合机制

  派驻检察室在具备相对独立优势的同时,会出现与内设机构衔接、配合问题。当前捕诉一体的办案模式实现了提捕后监督的连续性,在一定程度上避免了监督职能的分段和孤立。派驻检察室以报捕为节点,构建提捕前监督协调机制与提捕后的监督衔接机制。(1)派驻检察室模式实现了刑事案件在侦查阶段从进口受案环节,到提请逮捕的出口环节的全流程监督,同时通过适时介入、引导侦查等方式,实现了证据标准的逆向传导。(2)依托案管统一归口管理职能,借力侦查监督平台,授予派驻检察官权限,实现了检察环节与派驻检察室的沟通衔接。日常工作中,派驻检察官通过登录统一应用系统侦查活动监督平台,对每个月发出的监督类文书核实后,划定审查期限,对于超出规定期限的,如发出要求说明不立案理由通知书超过1个月未回复的,向法制部门发出督办函,要求侦查机关说明理由并监督纠正。较之于以往承办检察官对侦办民警“一对一”的监督模式,派驻检察室由专职检察官统一对接法制科、分局领导,监督具有双重力度。(3)派驻检察室积极与市检察院刑事检察业务部门沟通联系,与市检察院派驻市公安局检察室实时信息共享,合力开展工作。在两级检察机关派驻检察室、刑检部门的多方合力下,我院成功办理了张某某涉嫌保险诈骗罪的立案监督案件。该案线索由我院检察官在审查一起盗窃案件中发现,被告人张某某系手机个体店老板,2016年12月22日,因店内手机被盗报案至小店龙城刑警队。后为骗取保险赔付款,向侦查机关虚报被盗手机和平板电脑数量,虚报被盗财物价值共计220340元。此后张某某用虚报的损失标的向中国人民财产保险股份有限公司申请赔付,成功理赔191960.21元。2017年5月,张某某被盗案嫌疑人郑某归案并供述了自己盗窃的犯罪事实,但所盗财物价值与张某某报案陈述的价值悬殊。后侦查人员对张某某库房进行盘点、调取供货方的交易记录和货品明细,最终认定张某某损失金额为47350元。张某某因虚报被盗物品,非法理赔10万余元,已构成保险诈骗罪。我院在2018年至2019年期间,承办检察官先后向小店分局发出《要求说明不立案理由通知书》《纠正违法通知书》,分局均未立案;后太原市人民检察院向小店分局发出《要求说明不立案理由通知书》,分局仍未立案。派驻检察官在我院检察业务统一应用系统侦查活动平台流程监控过程中发现该线索,后会同市检察院派驻市公安局检察室检察官,向市公安局法制部门提出建议,要求市局督促分局法制部门侦办,一并向小店分局法制部门发出督办函、向分局警务督察局发函,定期跟踪案件取证情况,持续发力,最终在2020年4月3日张某某涉嫌保险诈骗罪一案得以成功立案。现被告人张某某因犯保险诈骗罪被判处有期徒刑2年6个月,并处罚金2万元[11]。

  三、派驻公安法制部门检察室存在的问题及对策

  (一)存在的问题

  1.重配合轻制约的顽疾始终存在。派驻检察工作开展以来,对于检察机关与侦查机关的配合与监督关系上,存在两种错误倾向。一是过于强调配合而将监督职能虚置。引导侦查能够帮助侦查机关解决侦查方向把握不准、案件定性难等问题,故引导工作最受公安欢迎,阻力也最小;而监督工作在于发现不足,侦查机关往往较为抵触。同时监督类案件办理费时费力,短时难以出成绩,故在派驻过程中,引导侦查成为主要工作,监督工作不被重视。二是脱离配合机械地强调监督。从引导与监督的关系来看,适度的引导是有效开展监督的途径,缺乏配合的监督是无源之水无木之本,一味强调监督,会引发侦查机关的排斥,导致监督工作僵化,引发侦检双方的对立。故如何妥善处理监督和配合关系,成为制约派驻检察工作的原则性问题。

  2.各诉讼环节的证据、证明标准需要进一步明确、规范。一是立案、逮捕、起诉等各诉讼环节的证据标准不统一。在刑事诉讼活动中,不同的环节有不同的证明标准,随着侦查的深入和认识的不断完善,立案、逮捕、起诉证据标准呈现由低到高、由模糊到清晰不断完善的过程,但受制于当前的考核机制及错案追究制度,派驻检察官对于立案标准的把握,往往容易与逮捕、起诉证明标准趋同,在一定程度上模糊了各阶段的证据标准。过高的立案标准既违背了侦查规律也不符合人的认识规律,更不利于派驻检察工作的持续开展。二是派驻检察官与诉讼案件办理检察官对于证据标准存在把握不统一的问题。派驻检察官提前介入的案件,进入检察环节后,会按照自动轮案规则,分配给其他员额检察官。不同的检察官之间会在证据标准等方面产生意见不一致的情形,如何处理认识争议问题,在一定程度上影响着引导、监督的效果和质量。

  3.被监督对象信息的有效获取有待继续突破。目前派驻检察官虽然获得了法制部门的授权,但是授权是阶段性、即时性的,派驻检察官在登陆办案平台时,常常会遇到法制部门人员不在岗等多种事由的阻滞,加之侦查机关对检察机关的深度介入仍心存芥蒂,故当前信息获取难仍然是主要问题。

  4.派驻检察室人力、物力的有限性制约派驻工作的高效开展。派驻工作繁杂且耗时较多,而派驻检察室仅有一名常驻员额检察官和一名书记员开展日常工作,有限的人员难以完成巨大的工作量。

  (二)完善路径和工作展望

  1.完善派驻检察室的法律依据。当前设立派驻检察室的法律依据只有《人民检察院组织法》第17条的规定,该条虽然规定人民检察院根据检察工作需要,可以在监狱、看守所等场所设立检察室,但没有明确检察室的法律地位,对于检察室的具体职责和权限也缺少相关规定。法律依据的缺失是横亘在派驻检察室面前的首要难题,应当在法律顶层设计上,进一步完善派驻检察室的相关规定。

  2.进一步畅通检警信息沟通机制,持续推进检警办案平台的统一。现代信息技术的发展使检警平台共享成为了可能。检警平台实现无缝对接能够极大地提高监督的效率和质量,破解监督线索来源不足的瓶颈。应当强化顶层设计,充分利用现代信息化条件,提高现代科技硬件设施,采用大数据、区块链的管理模式,畅通检警执法办案信息的共享。

  3.进一步推动侦查阶段介入与引导取证的规范化。当前的侦查阶段介入处于先试先行的阶段,各项工作在探索中推进,随着派驻工作的不断深入运行,应当进一步强化监督和引导工作的规范化,如对于监督、引导事项实行案件化、卷宗化办理。充分利用检察统一系统应用平台,实现侦查阶段介入案件归口的统一管理,细化介入类文书的类型和事项。从案件录入、介入报告、审批权限、介入意见、介入后案件跟踪等多个节点进行精细化规范。

  4.制定科学的派驻检察考核机制。随着检察业务绩效考核办法的实施,绩效考核结果直接影响着每个检察官的业绩和晋升。而驻派检察工作运行时间较短,且派驻工作具有与诉讼工作不同的特点,相应的考核机制应当与其运行模式相匹配并不断地完善,应当设置如监督案件数、巡查案件数、评查案件数、纠正违法书等指标,进一步激发派驻检察官的积极性。

  注释:

  [1] 参见樊崇义、刘辰:《侦查权属性与侦查监督展望》,《人民检察》2016年第12期。

  [2] 同前注[1]。

  [3] 参见杨正万:《中国侦查监督研究四十年》,《贵州民族大学学报(哲学社会科学版)》2019年第3期。

  [4] 参见马忠红:《基于公安派出所办案模式的侦查监督机制建设》,《山东警察学院学报》2018年第6期。

  [5] 参见章蓉、陆宋颖、李兴军:《检察机关对公安派出所监督模式的思考与探索》,《福建警察學院学报》2018年第5期。

  [6] 参见刘计划、段君尚:《检察机关派驻公安机关模式研究》,《中国人民大学学报》2020年第2期。

  [7] 参见山西省太原市小店区人民法院(2019)晋0105刑初148号刑事判决书。

  [8] 参见太原市小店区人民检察院并小检刑刑不诉〔2021〕5号不起诉决定书。

  [9]参见《检察改革进行时山西:主任检察官提前介入命案终身负责》,《法制日报》2016年10月14日。

  [10] 参见贺小军:《从全面性到法治化—公安法制部门刑事执法监督机制改革省思》,《甘肃政法学院学报》2018年第5期。

  [11] 参见山西省太原市小店区人民法院(2020)晋0105刑初805号刑事判决书。

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文章名称:派驻公安法制部门检察室实践探索

文章地址:http://www.zhishixueshu.com/zf/14172.html

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